世界银行贷款项目审计工作规范

一、总 则

(一)为加强审计监督、提高审计公证质量，促使项目单位管好用好世界银行贷款及国内配套资金，特制定本规范。

(二)世界银行贷款项目的审计，是对贷款项目执行单位经济资料及经济活动的真实性、合法性和有效性进行的审计。

(三)对世界银行贷款项目的审计，由中华人民共和国审计署(含署派出机构)及项目所在省、自治区、直辖市、计划单列市审计局组织进行。

(四)世界银行贷款项目审计的依据是：我国有关的法律、条例和规定；我国政府有关部门与世界银行签订的贷款协定、世界银行与审计署商定的有关要求。

(五)世界银行贷款项目的审计，在整个项目实施期间应持续进行，并根据综合部门的委托进行后评价审计。

(六)本规范主要是为世界银行贷款项目的审计而制定，同时适用于其他国际金融组织贷款和联合国专门机构援助项目的审计，政府贷(援)款、商业贷款项目的审计也可参照执行。

二、审计工作程序

(一)审计授权

审计署根据财政部与世界银行签订的贷款协定，对需授权审计的项目，应于每年八月底前向有关审计机关下达授权审计通知书。

授权审计通知书同时抄送项目主管部门及所属各项目执行单位(被审单位)。

审计署直接下达给计划单列市、省辖市审计局的授权审计通知书应同时抄送所属省审计局。

(二)审计计划

根据审计署下达的授权审计通知书，有关审计机关必须将世界银行贷款项目作为必审项目，列入年度审计工作计划。

审计工作计划，主要内容包括；被审项目名称、被审单位名称、贷款协定编号、审计范围、审计主要内容、审计时间、参加审计人员等。

世界银行贷款项目年度审计工作计划，应抄报审计署。

(三)审计通知

有关审计机关，根据审计署下达的授权审计通知书及审计工作计划，在实施审计之前应向被审单位发送审计通知书。

审计通知书应明确审计的范围、内容、方式、时间；要求被审单位提供的资料及工作；主审人员及参加审计人员的名单等。

在持续审计时，如审计范围、内容无较大变动时，有关审计机关与被审单位可视具体情况采用简化方式联系，而不一定再发送审计通知书。

(四)审计方案

审计工作方案，是审计工作计划的具体化。在发出审计通知书的同时，还需编制周密的工作方案。工作方案除审计通知书上已列的一些内容外，还应当包括具体的审计内容、审计步骤、人员分工、工作进度时间等。

(五)审计实施

根据审计工作方案，进入审计实施阶段。审计实施阶段可分为如下具体步骤：

1、内部控制制度的检查和评价；

2、根据内部控制制度检查和评价的结果，进一步明确审计重点，修订审计工作方案；

3、通过对凭证、帐册、报表的审查及钱、物的检查等，对财务收支的真实性、合规性进行审计。在此基础上，如有必要还可对经济效益进行审计。

(六)审计报告

根据审计实施的结果，编制对外审计报告、对内审计报告、管理意见书及审计结论和决定。

三、内部控制制度的检查和评价

(一)了解内部控制制度

通过查阅有关文件、听取情况介绍、走访有关人员等，以了解内部控制制度的基本情况：

1、项目单位上下级之间、同级之间的行政隶属、经济利益关系，特别是项目单位的会计机构、其他专职管理机构的设置、人员配备、职责范围及相互之间的关系。

2、各级项目单位的会计制度及其他各项管理制度(包括财务管理、劳动管理、物资管理、质量控制、人员培训等项制度)。

3、各级项目单位的会计制度及其它各项管理制度(包括财务管理、劳动管理、物资管理、质量控制、人员培训等项制度)。

4、世界银行贷款资金的领拨程度及管理制度(包括国外采购、国内劳务、零星支出、周转金支补等等)。

5、国外进口设备、材料的招标订购、到货验收、仓储保管、调拨使用、计价结算等程序和管理制度。

6、项目单位与施工单位之间的料款拨付、工程验收及价款结算的程序和管理制度。

7、内部审计机构、内部审计制度、内部审计工作及报告。

在第一年度的审计中，应对以上情况作全面的了解(必要时可绘制流程图)，以后各年度只对内部控制制度的变化情况进行审查。

(二)测试内部控制制度

将了解的内部控制制度与内部控制制度的执行情况进行比较，确定已经建立的内部控制制度是否严格执行，实际效果和作用如何。为此，应选择部分经济业务，按制度规定进行核测抽查，验证已经建立的内部控制制度的可行性和有效性。

(三)评价内部控制制度

在内部控制制度测试的基础上，对内部控制制度作出评价：

1、各项内部控制制度是否符合内部控制的基本原则，有哪些具体的制度应当增补、改进或删除。

2、已制定的内部控制制度是否得到了有效的贯彻实施，控制功能是否健全，控制目标有无达到，哪些具体的贯彻措施或规定应当加强或改进。

内部控制制度的评价应纳入审计报告的有关部分，并视具体情况据此修订审计工作方案。

四、审计实施要点

(一)外汇收支审计要点

贷款项目外汇收支的一切凭证、帐簿和报表，均应逐项逐笔审计。主要是：

1、贷款用途的审计。世界银行贷款只能用于贷款、信贷协定规定的用途，检查有无挪借或支用于贷款项目无关的方面。

2、付款通知书的审计。根据借款人的提款申请，向借款人及其执行机构或第三者支付款项时，世界银行将给借款申请人回复付款通知书。这是借款人及其执行机构支用贷款、登记帐簿的主要依据，应逐笔审计。

3、外汇金额折算的审计。国际复兴开发银行的贷款、国际开发协会的信贷分别以美元、特别提款权定值，银行可以根据借款人的需要支付任何一种货币，但要按照银行规定的适用汇率兑折成等值美元或等值特别提款权，因此银行记入贷款，信贷帐户的金额与借款人申请支付的金额不一定相同，应逐笔审计。

4、专用帐户的审计。根据贷款、信贷协定，有的项目单位贷款的提取采用周转金的方式，并在中国银行开设专用帐户。对此应逐笔审计。采用周转金的方式，虽然费用支出是记入专用帐户而不是直接向银行提款，但必须按照贷款、信贷协定规定的程序进行。为避免向银行提款时才发现不合规定的事项，从而保证专用帐户存款的补充和周转，对有关的标书、合同、订单、付款凭证、帐单、收据、验收手续、开支用途等，应在年中进行持续审计。

5、费用报表的审计。采用费用报表提款方式的项目单位，提款时不必向银行送达有关的证明文件，而是要求审计人员就地审计并在审计报告中加以证明。对此应当尽量在向银行提款前进行持续地审计。特别对开支用途、土建工程和劳务支出的验收手续、定额单价等要作重点审计。为简化手续、这种持续审计可以采取送达审计的方式。

各级项目执行单位及其主管部门，凡涉及外汇收支业务的审计均按上述办理。

(二)项目执行单位财务审计要点

项目执行单位的审计，首先应审查报送世界银行的会计报表是否按照隶属范围，全面正确地反映了项目的财务状况；汇总报表是否完全按照所属单位报表编制，有无加工调整，加工调整是否合规；汇总报表相互之间有关信贷支出，投资数额等的勾稽关系是否正确；等等。与此同时，还应根据不同情况区别对待：

1、属于管理机构型的项目执行单位，如国务院有关部委和省级政府有关厅局等，主要应：

(1)对使用贷款进口物资的验收、分配手续、作价原则，在各工程项目间投资额的分摊等进行审计。

(2)项目办公室直接开支费用的合规性审计。

2、属于承担还贷责任的企业型项目执行单位，如铁路局，省电力局，主要应：

(1)抽查项目单位本身的部分凭证、帐项，对成本开支、销售收入、利润分配、专用基金、固定资产、大额的债权债务等进行有重点的合规性审计。

(2)对项目单位所属的非项目部分进行抽审。每年只抽审部分单位即可。主要对被抽审单位的内部控制制度的检查、评价及财务收支的合规性审计。

3、属于金融机构的项目执行单位，如中国农业银行、中国投资银行等，应主要对项目执行单位本身的财务收支、信贷资金发放、收回进行审计，并对使用转贷款项的企业作必要的抽样审计，以了解企业的经济效益和还贷能力。

(三)项目执行单位项目部分财务审计要点

项目执行单位的项目部分，主要是指按照贷款、信贷协定的规定，直接使用世界银行贷款进行建设的项目部分，也是世界银行贷款项目审计的重点，必须进行持续地审计。具体分如下几个方面：

1、属于先利用国内资金进行项目建设，然后再根据工程或费用支出的一定比例向世界银行提取贷款的项目单位，如公路、橡胶、淡水养鱼等项目，其使用国内资金完成工程或劳务费用的全部支出凭证和帐簿必须逐项审计。特别是工程或费用支出是否符合贷款、信贷协定，验收手续是否完整，工程进度和劳务支出是否真实等等，均应作为重点加强审计。

2、属于国内配套资金只是用于完成贷款、信贷协定要求的配套工程或设备购置，而不直接影响向世界银行提取贷款的项目单位，如大学发展、医疗卫生等项目，其审计可以采取定期送达或其他方式，重点是配套资金有无单独设帐核算，全部支出有无合法凭证，帐表是否相符的审计。

3、属于自营施工形式的基本建设单位(包括扩大总承包或概算大包干结算形式的单位)，因工程规模较大，应采取分次抽样持续审计的方式。审计中应主要注意下列问题：

(1)工程设计、概算是否经有关部门批准；

(2)工程项目是否列入国家基本建设计划；

(3)已开工的单项工程是否符合工程设计；

(4)已完成的工程投资额或单项工程投资额是否超出工程概算；

(5)当年完成工程投资额有无超过国家年度基建计划；

(6)工程成本中各项支出是否符合有关制度规定；

(7)已完工程投资额的结转手续是否健全(包括工程质量验收凭证、投资额结算办法等)；

(8)其他基本建设支出是否符合有关制度规定；

(9)核销的基本建设支出是否符合有关制度规定；

(10)分包工程手续是否健全，是否符合有关规定(包括分包合同、结算原则及实际价款的结算等)；

(11)会计报表是否符合制度规定，帐表是否相符，报表项目数字是否合规真实。

4、属于采取承发包方式，基本建设工程的全部或主要部分由一个或几个施工企业负责施工的建设单位，除按上述加强对基本建设的设计、计划、概算、报表等进行审计外，还应重点对建设单位与施工单位签订的承发包合同，包括工程验收，价款结算及其他有关事项进行审计。施工企业实际施工成本，可不作为审计的重点。

(四)效益审计要点

为了有效地使用贷款资金，更好地发挥贷款项目的经济效益，在项目进行的适当时间或阶段，结合项目进行中的经验和问题，开展效益审计是必要的。

效益审计，是在财务审计的基础上对主要的经济资料及经济活动进行综合评估的审计。审计要点：

1、是否按照贷款协定和有关部门批准的基本建设计划、实施施工(或购置)计划，在项目执行期间有无未经批准的重大设计变更，能否按原计划竣工交付使用，对项目预期目标的实现有何影响。

2、基建投资支出(自营工程为工程成本)，是否超过概预算，分析其超降原因，是否存在严重的浪费损失等问题。

3、对项目完成后的预计效益进行分析，如生产能力的发展，原材料供应有无保障，产品质量及销路，价格水平，成本水平及其预期的经济效益和社会效果，与原定的目标进行对比，并着重分析还贷能力。

4、效益审计应尽可能利用项目单位的有效正确的统计监测资料和财务审计资料，结合现场的实际情况进行分析，并与项目主管部门、项目执行单位研究解决办法或补救措施，及时发现问题和解决问题，促进经济效益全面发挥。

五、审计报告

审计过程基本结束时，必须将审计的结果加强汇总，编制对外审计报告、对内审计报告、管理意见书及审计结论和决定。所有这些，均应以事实为依据，以政策法规为尺度，在审计工作底稿的基础上编制。

(一)对外审计报告

对外审计报告是要说明财务报表和补充资料是否真实、正确地反映了被审单位的财务状况和经营成果，并作出评价。完整(长式)审计报告分为五部分：审计报告(审计师意见)、审计范围、财务报表、财务报表说明和补充资料。

1、审计报告

审计报告一般分四种类型：

(1)无保留意见的报告。通过审计，判明被审单位的财务报表、报表说明及补充资料真实、正确地反映了其财务状况和经营成果，符合我国的会计制度及世界银行的有关要求，则可提交无保留意见的报告(报告格式见附件一)。

(2)保留意见的报告。通过审计，如果发现被审单位的财务报表、报表说明及补充资料，有一些不能真实、正确地反映其财务状况和经营成果，则可提交有保留意见的报告(报告格式见附件二)。

(3)相反意见的报告。通过审计，如果发现被审单位的财务报表、报表说明及补充资料根本不能真实、正确地反映其财务状况和经营成果，则可提交表示相反意见的报告(报告格式见附件二)。

(4)拒绝发表意见的报告。在审计过程中被审单位不提供必要的资料，或提供的资料不充分，不能说明关键问题，或在其他方面不予合作，审计机关有权拒绝发表意见，并提拒绝发表意见的报告(报告格式见附件二)。

审计署授权的审计机关，凡拟出有保留意见、相反意见和拒绝发表意见的报告，均须将草稿报经审计署审定后再由有关审计机关报出。

2、审计范围

审计范围是对审计工作所涉及范围的说明，包括内部控制制度、固定资产、库存物资、货币资金(包括外汇)、债权债务、专用帐户、费用支出报表等。究竟包括哪几项，视实际进行审计的范围而定，不得生搬硬套。

3、财务报表

年度财务报表，应根据我国的会计制度和世界银行有关的要求编制，报表的各类及所列项目应足以反映出项目执行单位的实际财务状况和经营成果。

4、财务报表说明

财务报表说明应根据具体情况编写，特别应对我国会计制度与国际公认会计准则和差异部分及世界银行要求说明的项目作重点说明。不搞千篇一律。

5、补充资料

补充资料可采用文字或表格、计算公式等形式，根据具体情况对财务报表作进一步的表述或补充。

外资司应及时将世界银行提出的合理要求转告有关审计机关，或举例加以说明，作为编写财务报表及补充资料的参考，但不应将举例说明搞成固定模式。对外审计报告，由派出的审计小组草拟，派出该审计小组的审计机关审定并报出。报送的单位有世界银行、被审单位、项目单位主管部门、审计授权单位及其他有关单位。其中，应报世界银行的审计报告，经项目主管部门转送。

(二)对内审计报告

为使审计公证真正建立在审计监督的基础上，促使项目单位管好用好贷款及国内配套资金，根据审计条例有关审计程序的规定，还必须编制对内审计报告。

对内审计报告应详细反映审计过程中所发现的项目单位的问题，并作出实事求是的评价和建议。

对内审计报告，由派出的审计小组编制，报派出的审计机关审定。

(三)管理意见书

管理意见书，主要是揭露项目执行单位在项目管理和贷款资金使用中存在的问题，并提出改进的建议。管理意见书在对外、对内审计报告的基础上，根据审计署的具体要求视有无可向世界银行披露的问题而编制。

管理意见书，由派出的审计小组编制，审计机关审定并报出。其中涉及重要问题的，应将草稿先报审计署外资运用审计司审核后报出。报送单位有被审单位和世界银行。

(四)审计结论和决定

对审计中发现的违反财经纪律和规章制度，严重铺张浪费或经济损失等问题，派出审计小组的审计机关应在对内审计报告的基础上，根据有关法规作出审计结论和决定。

审计结论和决定，应送被审单位及其他有关单位。对此，被审单位及有关单位必须按审计条例有关规定执行。审计机关也应随后检查审计结论和决定的执行情况。

六、附 则

本规范自1989年起实施。

本规范由审计署外资运用审计司负责解释。

附件一：审计报告

×××(项目执行单位)：

我们审查了×××××19 年12月31日的资金平衡表及截至该日止同年度的×××××表。我们的审查是按照一般公认的审计进行的，包括抽查会计记录，审核资产和负债，以及在当时情况下我们认为有必要采用的其他审计程序。

我们认为，上述财务报表和所附说明公正地反映了×××19 年12月31日的财务状况及截至该日止同年度的经营成果，符合一般公认的会计原则，其所有重要方面的应用基础与前年度相一致。

×××××

(中文本盖章，英文本签机关名称)

年 月 十 月 十 日

附件二：审计报告

×××(项目执行单位)：

我们审查了×××××19 年12月31日的资金平衡表及截至该日止同年度的×××表。我们的审查是按照一般公认的审计进行的，包括抽查会计记录，审核资产和负债，以及在当时情况下我们认为有必要采用的其他审计程序。

1、保留意见时：我们认为，上述财务报表和补充资料除……之外，公正地反映了……。

2、相反意见时：我们认为，由于……，该财务报表没有公正地反映×××××单位19 年12月31日的财务状况以及截至该日止同年度的经营成果。

3、拒绝发表意见时，我们认为，由于……，拒绝对该财务报表发表意见。

×××

(中文本盖章)(英文本签机关名)

年 月 十 月 十 日