【解读】关于《合肥市人民政府关于印发合肥市批而未供闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案的通知》的政策解读

2022年7月15日，合肥市人民政府印发了《批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚方案》（合政[2022]106号）（以下简称《方案》），在全市布置开展“三类用地”全域治理攻坚行动。现就《方案》主要内容作如下解读。

一、 出台背景和依据

2020年8月，习近平总书记在安徽考察时指出，要深刻把握发展的阶段性新特征新要求，发挥好改革的突破和先导作用，依靠改革破除发展瓶颈、汇聚发展优势、增强发展动力。省委、省政府主要负责同志多次作出指示批示，要求科学统筹、综合施策，建立分类处置清单，完善倒逼机制，推动低效闲置土地规范处置。2022年4月24日，省政府正式印发《安徽省批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案》（皖政〔2022〕54号）（以下简称《省级方案》），部署在全省范围内全面查清批而未供、闲置和工业低效土地情况，依法依规开展清理处置工作。

二、 制定意义和总体考虑

国务院将土地闲置列为典型不作为行为之一，纳入大督查工作重点。自然资源部实行“增存挂钩”机制，将批而未供和闲置土地处置数量作为分解下达新增建设用地计划的重要指标。开展批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动，是省第十一次党代会和2022年省政府工作报告明确的重点工作，是进一步盘活存量低效用地、优化土地资源配置、强化重大项目用地保障的重要举措。

三、 研判和起草过程

2021年11月，我局根据市政府工业用地专题会、工作务虚会上的要求，起草了《方案》初稿。

2021年12月，市政府先后召开“七项攻坚”暨城市更新指导意见专题讨论会，合肥市辖区低效利用、闲置、擅自改变用途工业用地典型案例专题讨论会，以及“七项攻坚战”工作部署会，我局按照以上三次会议的要求，于2022年1月形成《方案》的讨论稿。

2022年2月，省委副书记、省长王清宪在省政府工作报告中提出要开展批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动，省政府就《省级方案》征求多轮意见，我局进行了认真研究和意见反馈，结合我市实际，对《方案》的名称及内容进行了增补，形成了《方案》的修改稿。主要增补内容为批而未供、闲置土地的治理范围、目标、办法。

2022年3月11日，市大建设指挥部2022年度第5次专题调度会听取了我局关于《方案》的汇报，会议明确：《方案》在充分征求意见并经司法局合法性审查后，报市委、市政府同意后印发实施。会后，我局就《方案》向相关市直部门及各县（市）、区（开发区）发函征求意见，根据反馈意见对《方案》进行再次修改完善。

2022年4月24日，安徽省人民政府办公厅正式印发了《省级方案》，我局进一步结合我市实际，对《方案》进行了再次修改，重新征求了市直相关部门及各县（市）、区（开发区）意见，根据反馈意见，结合当前正开展的工业用地全面调查“二下二上”、“府院合作”机制、工业用地闭环管理办法，以及产业用地分类标准等相关工作的实际情况，对《方案》进一步充实完善，并通过了合法性审查和社会稳定风险评估。《方案》在通过市政府常务会审查的基础上，于7月7日通过了市委常委会的审议。

四、 工作目标

一是全市批而未供土地年处置率不低于省厅下达处置任务基数的20%（2022年不低于25%）；二是全市闲置土地年处置率不低于省厅下达处置任务基数的20%；三是低效工业用地经认定后整改率不低于80%；四是闲置工业用地经认定后整改率不低于80%；五是擅自改变用途工业用地经认定后整改率不低于80%；六是2023年起，除特殊工业用地外，合肥市区新上工业项目用地容积率一般不低于1.5，新建高标准厂房用地容积率一般不低于2.0，按工业用地管理的研发项目用地容积率一般不低于2.5，因工艺生产等因素影响而无法满足容积率控制要求的，各区（开发区）应充分研究论证，并出具书面情况说明；七是全市单位国内生产总值建设用地使用面积年下降率力争达到5%，工业用地亩均税收力争年增长10%以上。

五、 主要内容

治理范围。批而未供土地指已经国务院或省政府批准土地征收、农用地转用，但未实施供地的土地。闲置土地指未按合同约定若干年限内未开发建设或投资额不满足一定比例要求的土地。工业低效土地包括低效、闲置及擅自改变用途工业用地，其中，低效工业用地指权属清晰无争议、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量工业用地；闲置工业用地指闲置土地中用途为工业的部分；擅自改变用途工业用地指未经有权机关批准的情况下，未按照土地出让合同批准用途使用的工业用地。

治理措施。在“全面调查、统一建库”的基础上，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》及《省级方案》等有关法律法规和政策文件，坚持“依法依规、分类处置”原则，全面推进全域治理工作。

对认定为低效工业用地的，按照依法收回、项目嫁接、二级市场转让、增加投资、收储等路径，由属地政府制定“一地一策”治理方案进行处置。《方案》中提出了腾笼换鸟、复合开发、空间挖潜、提质增效、退散进集等治理方法。

对认定为闲置工业用地的，则区分企业原因、政府原因分别对待。因企业原因造成闲置的，各地要及时采取帮扶、约谈、收取闲置费、无偿收回等措施，督促企业限期开发。因政府或政府部门原因造成闲置的，由县（市）、区人民政府与土地使用权人协商，制定“一地一策”处置方案。

对认定为擅自改变用途工业用地的，则依据《中华人民共和国城乡规划法》、《合肥市城乡规划条例》的有关条款进行处置。

工作步骤。分为四个阶段，第一阶段是调查认定并建立相关数据库，2022年7月完成；第二阶段是自查自纠整改，2022年12月完成；第三阶段是依法依规处置，2023年1月至2024年10月完成；第四阶段是总结考核，2024年11月至2024年12月开展。治理工作基本结束后，开展为期2个月的“回头看”工作。

六、 创新举措

一是治理范围上，以省政府文件为基础，紧扣当前我市问题较突出的低效、闲置及擅自改变用途三种情形的工业用地，将其统一纳入工业低效土地治理工作；二是治理目标上，在省下达的批而未供和闲置土地的年处置任务基础上，自我加压提高了5个百分点，针对工业低效土地，明确市辖区在完成统一调查认定、建库及动态更新的基础上每年需完成的治理比例；三是治理措施上，采取“三下三上”方式开展工业低效土地调查认定和建立数据库工作，强调以合同要约为基础，对擅自改变用途和闲置工业用地，严格按照法律法规查处到位，对低效工业用地，按照依法收回、项目嫁接、二级市场转让、增加投资、收储等方式进行全面治理；四是保障措施上，成立高规格的领导小组，以“府院联动”推进涉法涉诉工业用地盘活，将工业用地全域治理与“亩均效益综合评价”、“标准地”出让有机联动，通过末端治理与源头管控，推动工业用地全生命周期闭环管理。

七、 保障措施

一是强化组织领导。市、县（市、区、开发区）两级分别成立批而未供、闲置和工业低效土地全域治理工作领导小组，统筹推进批而未供、闲置和工业低效土地全域治理工作，压紧压实各县（市）区、开发区主体责任。二是强化考核激励。2022年起，全域治理工作纳入市政府对各县（市）、区人民政府目标管理绩效考核，并建立新增建设用地计划指标分配与治理任务完成情况挂钩机制。三是强化宣传引导。多渠道宣传全域治理攻坚成功经验和先进典型，增强公众参与度，营造良好的工作氛围。

八、下一步工作

一是形成组织保障。成立领导小组办公室，组建政策认定组、技术服务组、综合保障组，以统筹协调推进全域治理攻坚工作，各县（市、区、开发区）要参照执行。

二是做好技术支撑。依托技术服务组，搜集并汇总分析市辖区批而未供、闲置土地、低效用地数据，及时录入土地市场动态监测监管系统，定期形成数据库台账并完成底图处理工作；完成批而未供、闲置土地和低效用地产生原因调查及“一张图”建设。

三是完善政策服务。依托政策认定组，及时传达并宣贯解读国家、省、市有关批而未供、闲置和工业低效土地政策；组织相关部门分别研究出台实施政策和办法，下一步将由中院和资规局出台府院合作处置涉法涉诉用地办法、由资规局出台规范产业用地供应管理办法和工业用地闭环管理办法、由经信局和科技局出台新型工业用地认定办法、由税务局出台提高城镇土地使用税办法等配套实施意见。

四是强化协调督导。领导小组主要成员单位将定期开展会商，督导进度。建立新增建设用地计划指标分配与治理任务完成情况挂钩机制，领导小组办公室将及时统计治理的相关数据，定期调度各地区治理攻坚行动工作完成情况，对各地区治理攻坚行动工作目标完成情况进行考核通报，保障此次攻坚行动圆满完成。