《企业内部控制应用指引第15号——全面预算》讲解

全面预算是指企业对一定期间的经营活动、投资活动、财务活动等作出的预算安排。全面预算作为一种全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式，凭借其计划、协调、控制、激励、评价等综合管理功能，通过将企业的资金流与实物流、业务流、信息流、人力流相整合，将企业内部责、权、利关系全面规范，优化企业资源配置，提升企业运行效率，从而成为促进实现企业发展战略的重要抓手。正如美国著名管理学家戴维·奥利所指出的那样：全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一。制定和实施《企业内部控制应用指引第15号——全面预算》，旨在引导和规范企业加强全面预算管理各环节的风险管控，促进全面预算管理在推动企业实现发展战略过程中发挥积极作用。

一、如何正确认识和理解全面预算

全面预算管理自20世纪初在美国企业诞生以来，很快成为西方大型工商业企业标准化的作业程序。时至今日，全面预算不仅早已成为西方发达国家企业基础性的管理制度，而且其理念和方法在我国企业中也得到了广泛运用，并取得了一定的成效。然而，由于对全面预算的理解和认知水平参差不齐、相关的管控措施不到位等原因，全面预算在相当一部分企业中的推行力度与实施效果还不理想，一定程度上影响了企业经营效率效果的提高以及发展战略的实施。因此，要充分发挥全面预算在企业管理控制中的应有作用，应当首先对全面预算有一个正确的认识和理解。

正确认识和理解全面预算的内涵、本质及作用，应当把握以下几个方面：

（一）全面预算是全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式

全面预算的“全方位”，体现在企业的一切经济活动，包括经营、投资、财务等各项活动，以及企业的人、财、物各个方面，供、产、销各个环节，都必须纳入预算管理。因此，全面预算不仅限于财务预算，而是由经营预算（也称业务预算）、投资预算、筹资预算、财务预算等一系列预算组成的相互衔接和勾稽的综合预算体系。只有在经营预算、投资预算、筹资预算基础上形成的包括现金流量预算在内的财务预算，才能合理预测、统筹安排企业的资源，将资源的使用与相关活动结合起来以达到有效控制，确保企业目标的实现。

全面预算的“全过程”，体现在企业组织各项经济活动的事前、事中和事后都必须纳入预算管理，即全面预算不仅限于预算编制、分解和下达，而是由预算编制、执行、分析、调整、考核、奖惩等一系列环节所组成的管理活动。这些“全过程”活动体现了全面预算的规划、控制、协调、激励、评价等综合性管理功能的发挥。

全面预算的“全员”参与，指企业内部各部门、各单位、各岗位，上至最高负责人，下至各部门负责人、各岗位员工都必须参与预算编制与实施。这使得企业的各个层级、各个层级的各个单位、每个单位的各个成员都明确其在企业整体发展中所处的地位、作用和承担的责任，自觉树立成本效益意识，将自身行动有机地融入企业整体发展和目标实现当中，减少企业内部目标不一致、步调不协调问题。

（二）全面预算是企业实施内部控制、防范风险的重要手段和措施

全面预算的本质是企业内部管理控制的一项工具，即预算本身不是最终目标，而是为实现企业目标所采用的管理与控制手段，该手段可以有效控制企业风险。全面预算的制定和实施过程，就是企业不断用量化的工具，使自身所处的经营环境与拥有的资源和企业的发展目标保持动态平衡的过程，也是企业在此过程中所面临的各种风险的识别、预测、评估与控制过程。因此，《企业内部控制基本规范》将预算控制列为重要的控制活动和风险控制措施。此外，全面预算通过其沟通协调、激励、评价等综合功能的发挥，对于内部控制的其他要素，诸如建立良好的内控环境和信息与沟通制度、有效实施内控监督、检查与评价等也具有一定的基础作用。

（三）全面预算是企业实现发展战略和年度经营目标的有效方法及工具

“三分战略、七分执行”，企业战略制定得再好，如果得不到有效实施，终不能将美好蓝图和愿景转变为现实，甚至可能因实际运营背离战略目标而导致经营失败。通过实施全面预算，将根据发展战略制定的年度经营目标进行分解、落实，可以使企业的长期战略规划和年度具体行动方案紧密结合，从而实现“化战略为行动”，确保企业发展目标的实现。正是基于全面预算对于实现企业发展战略的重要作用，《企业内部控制应用指引第2号——发展战略》在发展战略实施要求中明确规定企业应当编制全面预算。

（四）全面预算有利于企业优化资源配置、提高经济效益

全面预算是为数不多的能够将企业的资金流、实物流、业务流、信息流、人力流等相整合的管理控制方法之一，不仅能够从企业高层领导（机构）至基层员工（岗位）之间进行纵向整合，还能在企业集团总部各职能部门、各子公司、分公司之间进行横向整合。全面预算以经营目标为起点，以提高投入产出比为目的，其编制和执行过程就是将企业有限的资源加以整合，协调分配到能够提高企业经营效率效果的业务、活动、环节中去，从而实现企业资源的优化配置，提高资源的价值创造能力，提高企业经济效益。

（五）全面预算有利于实现制约和激励

全面预算可以将企业各层级之间、各部门之间、各责任单位之间等内部权、责、利关系予以规范化、明细化、具体化、可度量化，实现出资者对经营者的有效制约，经营者对企业经营活动、对企业员工的有效计划、控制和管理。通过全面预算的编制，企业可以规范内部各个利益主体对企业具体的约定投入、约定效果及相应的约定利益；通过全面预算执行及监控，可以真实反馈内部各个利益主体的实际投入及其对企业的影响并加以制约；通过全面预算执行结果的考核，可以检查契约的履行情况并实施相应的奖惩，从而调动和激励员工的积极性，最终实现企业目标。

二、全面预算的组织

全面预算管理是涉及“全方位、全过程、全员”的一项庞大、复杂的系统工程，任何一个环节出现问题都可能影响到整个预算管理的有效性。因此，建立健全预算管理组织体系与运行机制，是有效开展全面预算管控最为重要的基础和保障。

（一）主要风险

全面预算组织方面的主要风险是：全面预算组织领导与运行体制不健全，致使预算管理松散、随意，预算编制、执行、考核等各环节流于形式，预算管理的作用得不到有效发挥。具体又表现在：缺乏专门的预算管理组织，或职责界定不清，致使预算权威性不高；预算管理部门与业务、职能部门之间协作不畅，相互推诿，致使预算责任不清；财务部门包揽了所有的预算编制工作，业务、职能等部门参与配合较少，致使预算编制不全面、执行无力度；没有建立规范的预算管理制度，预算操作无章可循，致使预算管理随意；等等。

（二）控制要求

全面预算指引针对全面预算组织方面的风险，提出了明确的控制要求，即：企业应当加强全面预算工作的组织领导，明确预算管理体制以及各预算执行单位的职责权限、授权批准程序和工作协调机制。

（三）主要管控措施

企业应当按照全面预算指引提出的控制要求，结合自己的实际情况，采取下列主要管控措施：

1．健全全面预算管理体制

由于企业的组织结构、经营规模、行业特点、内外环境等因素各不相同，在全面预算管理体制的具体设置上可采用不同的方式，但应遵循合法科学、高效有力、经济适度、全面系统、权责明确等基本原则，一般要具备全面预算管理决策机构、工作机构和执行单位三个层次的基本架构。

（1）全面预算管理决策机构——预算管理委员会。企业应当设立预算管理委员会，作为专门履行全面预算管理职责的决策机构。预算管理委员会在全面预算管理组织体系中居于领导核心地位，其成员由企业负责人及内部相关部门负责人组成，总会计师或分管会计工作的负责人应当协助企业负责人负责企业全面预算管理工作的组织领导。具体而言，预算管理委员会一般由企业负责人（董事长或总经理）任主任，总会计师（或财务总监、分管财会工作的副总经理）任副主任，其成员一般还包括各副总经理、主要职能部门（财务、战略规划、生产、销售、投资、人力资源等部门）、分（子）公司负责人等。

预算管理委员会一般在董事会领导和授权下，决定和处理全面预算管理的重大事宜，其主要职责一般是：制定颁布企业全面预算管理制度，包括预算管理的政策、措施、办法、要求等；根据企业战略规划和年度经营目标，拟定预算目标，并确定预算目标分解方案、预算编制方法和程序；组织编制、综合平衡预算草案；下达经批准的正式年度预算；协调解决预算编制和执行中的重大问题，如：听取预算执行情况的分析报告并提出改进措施、协调各部门确定下一步行动计划，督促各预算执行单位完成预算目标，综合协调全面预算管理中的冲突；审议预算调整方案，依据授权进行审批；审议预算考核和奖惩方案；对企业全面预算总的执行情况进行考核；其他全面预算管理事宜。

预算管理委员会一般为非常设机构，主要通过定期或不定期召开预算工作会议开展工作。其制定、审议的有关全面预算管理的重大事项，如年度预算草案、预算考评与奖惩方案等，应当报经董事会审核，并按照相关法律法规及企业章程的规定报经企业最高权力机构［如股东（大）会］或企业决策机构（如董事会）审议批准。

（2）全面预算管理工作机构。由于预算管理委员会一般为非常设机构，企业应当在该委员会下设立预算管理工作机构（如预算管理办公室、预算管理委员会办公室等），由其履行预算管理委员会的日常管理职责。预算管理工作机构一般设在财会部门，其主任一般由总会计师（或财务总监、分管财会工作的副总经理）兼任，工作人员除了财务部门人员外，还应有计划、人力资源、生产、销售、研发等业务部门人员参加。

预算管理工作机构在预算管理委员会领导下，具体负责组织企业全面预算管理的各项日常工作，其主要职责一般是：拟订企业各项全面预算管理制度，并负责检查落实预算管理制度的执行；拟订年度预算总目标分解方案及有关预算编制程序、方法的草案，报预算管理委员会审定；组织和指导各级预算单位开展预算编制工作；预审各预算单位的预算初稿，进行综合平衡，并提出修改意见和建议；汇总编制企业全面预算草案，提交预算管理委员会审查；跟踪、监控企业预算执行情况；定期汇总、分析各预算单位预算执行情况，并向预算管理委员会提交预算执行分析报告，为委员会进一步采取行动拟订建议方案；接受各预算单位的预算调整申请，根据企业预算管理制度进行审查，集中制订年度预算调整方案，报预算管理委员会审议；协调解决企业预算编制和执行中的有关问题；提出预算考核和奖惩方案，报预算管理委员会审议；组织开展对企业二级预算单位［企业内部各职能部门、所属分（子）企业等，下同］预算执行情况的考核，提出考核结果和奖惩建议，报预算管理委员会审议；预算管理委员会授权的其他工作。

（3）全面预算执行单位。全面预算执行单位是指根据其在企业预算总目标实现过程中的作用和职责划分的，承担一定经济责任，并享有相应权力和利益的企业内部单位，包括企业内部各职能部门、所属分（子）企业等。

企业内部预算责任单位的划分应当遵循分级分层、权责利相结合、责任可控、目标一致的原则，并与企业的组织机构设置相适应。根据权责范围，企业内部预算责任单位可以分为投资中心、利润中心、成本中心、费用中心和收入中心。通常而言，一个具有法人资格的公司或集团公司是一个典型的投资中心，下属事业部及没有投资权的子公司、分公司是典型的利润中心，未设定内部转移价格的销售公司为典型的收入中心，工厂、车间、班组等为典型的成本中心，财务、人事、劳资、计划等职能管理部门为典型的费用中心。

预算执行单位在预算管理部门（指预算管理委员会及其工作机构，下同）的指导下，组织开展本部门或本企业全面预算的编制工作，严格执行批准下达的预算。其主要职责一般是：提供编制预算的各项基础资料；负责本单位全面预算的编制和上报工作；将本单位预算指标层层分解，落实到各部门、各环节和各岗位；严格执行经批准的预算，监督检查本单位预算执行情况；及时分析、报告本单位的预算执行情况，解决预算执行中的问题；根据内外部环境变化及企业预算管理制度，提出预算调整申请；组织实施本单位内部的预算考核和奖惩工作；配合预算管理部门做好企业总预算的综合平衡、执行监控、考核奖惩等工作；执行预算管理部门下达的其他预算管理任务。

各预算执行单位负责人应当对本单位预算的执行结果负责。企业所属子企业在上级企业预算管理部门指导下，负责本企业预算的编制、执行、控制、分析等工作，并接受上级企业的检查和考核。

企业全面预算管理组织体系的基本架构如图16-1所示。

2．明确各环节授权批准程序和工作协调机制

在建立健全全面预算管理体制的基础上，企业应当进一步梳理、制定预算管理工作流程，按照不相容职务相互分离的原则细化各部门、各岗位在预算管理体系中的职责、分工与权限，明确预算编制、执行、分析、调整、考核各环节的授权批准制度与程序。预算管理工作各环节的不相容岗位一般包括：预算编制与预算审批、预算审批与预算执行、预算执行与预算考核。

在全面预算管理各个环节，预算管理部门主要起决策、组织、领导、协调、平衡的作用，企业可以根据自身的组织结构、业务特点和管理需要，责成内部生产、营销、投资、技术、人力资源等各预算归口管理部门负责所归口管理预算的编制、执行监控、分析等工作，并配合预算管理部门做好企业总预算综合平衡、执行监控、分析、考核等工作。

3．完善全面预算各项管理制度

鉴于全面预算管理的系统性、复杂性、技术性等特点，实施全面预算管理应当特别重视规章制度的建立和完善，实现以规章制度规范全面预算管理的全过程和各个方面，确保全面预算管理有章可循，真正发挥效能。企业建立完善的全面预算管理制度应当包括预算管理组织体系，预算管理工作流程，预算管理各环节内容、时间、程序、方法、审批权限、责任划分等内容，并涵盖基本管理制度、工作管理制度、责任管理制度等各个方面。

【例16-1】某集团公司以钢铁生产为主业，兼营机械制造、建筑安装、工业设计、房地产等业务，自1996年开始实施全面预算管理。为了确保全面预算的权威性以及集团整体目标与局部目标的协调统一，根据全面预算管理的特点，结合生产经营管理的要求，建立了集团预算委员会，由集团主要领导及各专业主管部门领导组成，下设办公室；各二级单位根据集团的有关规定设立相应的组织机构，由集团赋予相应的权限和职责。集团预算委员会办公室设在财务部，是预算委员会的日常办事机构。为此，财务部成立了预算成本科，该科担负着两大管理职能，即负责公司预算和经济责任制的编制、分解、分析和考核。这样，既克服了经济责任制管理方式中存在的部门之间难以进行良好沟通的缺陷，又使财务部在履行预算委员会赋予的管理职能时，可以按照公司预算控制的程序认真协调好各管理职能部门之间的业务关系。

为保证各级组织机构认真履行职责，对生产经营活动进行有效控制，集团全面预算管理制度遵循不相容职务相分离和授权批准控制的原则，对预算编制原则和程序、预算审批权限、预算调整、预算控制及考核等作出了明确的规定。主要体现在：集团预算委员会由董事会领导，其成员由董事会任免；集团董事会授权预算委员会组织财务部编制公司全面预算方案，协调预算编制中出现的问题，并对方案进行平衡、审核后上报集团董事会审批；集团董事会审批预算方案经过股东会授权，批准后的预算方案由预算委员会负责组织实施；预算的整个编制过程按照“自上而下，自下而上”、“谁花钱，谁编预算，谁控制，谁负责”等原则逐级编制上报；集团预算的调整必须按预算编制程序的规定逐级上报，除涉及集团重大经营方针、政策、技改及投资项目的调整由集团董事会批准外，其他项目的调整由董事会授权预算委员会审核批准。除上述授权批准以外，任何人、任何单位均无权对预算作出调整。

【分析】本例中，某集团公司建立了包括全面预算决策机构（集团预算委员会）、日常工作机构（集团预算委员会办公室）和执行机构（各二级单位）三层次基本架构的全面预算管理体制，明确了全面预算管理各环节授权批准程序和工作协调机制，有利于集团各个层次、各个环节始终围绕集团经营总目标而开展工作，从而为有效开展全面预算管理提供了较好的组织保障。

三、全面预算基本业务流程

企业全面预算业务的基本流程一般包括预算编制、预算执行和预算考核三个阶段。其中：预算编制阶段包括预算编制、预算审批、预算下达等具体环节；预算执行阶段涉及预算指标分解和责任落实、预算执行控制、预算分析、预算调整等具体环节。这些业务环节相互关联、相互作用、相互衔接，周而复始地循环，从而实现对企业全面经济活动的控制。任何一个环节出现问题都会影响到其他环节的实施。图16-2列示了各类企业全面预算的基本业务流程。

如前所述，全面预算是企业加强内部控制、实现发展战略的工具和手段，但同时也是企业内部控制的对象。企业应当参照图16-2的基本流程，结合自身情况及管理要求，制定具体的全面预算业务流程，针对各环节可能存在的主要风险，明确主要的控制要求，采取相应的管控措施，以确保预算工作全过程得到有效控制，切实发挥全面预算管理的功能和作用。

四、预算流程主要业务风险及管控措施

（一）预算编制

预算编制是企业实施全面预算管理的起点，是将企业战略转化为短期的、具体的、可行的、可量化的预算目标及指标体系的过程。

1．主要风险

预算编制环节的主要风险包括：不编制预算或预算不健全，可能导致企业经营缺乏约束或盲目经营；预算目标不合理、编制不科学，可能导致企业资源浪费或发展战略难以实现。具体又表现在：第一，预算编制以财务部门为主，业务部门参与度较低，可能导致预算编制不合理，预算管理责、权、利不匹配；预算编制范围和项目不全面，各个预算之间缺乏整合，可能导致全面预算难以形成。第二，预算编制所依据的相关信息不足，可能导致预算目标与战略规划、经营计划、市场环境、企业实际等相脱离；预算编制基础数据不足，可能导致预算编制准确率降低。第三，预算编制程序不规范，横向、纵向信息沟通不畅，可能导致预算目标缺乏准确性、合理性和可行性。第四，预算编制方法选择不当，或强调采用单一的方法，可能导致预算目标缺乏科学性和可行性。第五，预算目标及指标体系设计不完整、不合理、不科学，可能导致预算管理在实现发展战略和经营目标、促进绩效考评等方面的功能难以有效发挥。第六，编制预算的时间太早或太晚，可能导致预算准确性不高，或影响预算的执行。

2．控制要求

全面预算指引对于预算编制控制提出了总体要求，即：企业应当建立和完善预算编制工作制度，明确编制依据、编制程序、编制方法等内容，确保预算编制依据合理、程序适当、方法科学，避免预算指标过高或过低。

3．主要管控措施

企业应当针对预算编制环节的主要风险，围绕预算编制的各个方面，采取相应的控制措施。

（1）预算编制全面性控制。

第一，明确企业各个部门、单位的预算编制责任，使企业各个部门、单位的业务活动全部纳入预算管理。

第二，将企业经营、投资、财务等各项经济活动的各个方面、各个环节都纳入预算编制范围，形成由经营预算、投资预算、筹资预算、财务预算等一系列预算组成的相互衔接和勾稽的综合预算体系。

以一般生产性企业为例，经营预算又可细分为销售预算、生产预算、采购预算、成本预算、研发预算、期间费用预算等；投资预算又可细分为权益性投资预算、债券投资预算、固定资产投资预算、无形资产投资预算等；筹资预算又可细分为经营筹资预算、项目筹资预算等。财务预算在经营、投资、筹资预算的基础上形成，主要包括现金预算、利润预算和资产负债预算。图16-3列示了一般生产性企业全面预算的主要构成内容。

（2）预算编制依据和基础控制。全面预算指引要求企业应当根据发展战略和年度生产经营计划，综合考虑预算期内经济政策、市场环境等因素编制年度全面预算。总体而言，企业应当在发展战略和年度经营计划的指导下，以上一期间实际状况为基础，结合本企业业务发展情况，综合考虑预算期内经济政策变动、行业市场状况、产品竞争能力、内部环境变化等因素对生产经营活动可能造成的影响，根据自身业务特点和工作实际编制相应的预算，并在此基础上汇总编制全面预算方案。企业年度预算方案应当符合本企业发展战略、整体目标和其他有关重大决议，反映本企业预算期内经济活动规模、成本费用水平和绩效目标，满足控制经济活动、经营管理业绩考评的需要。具体而言，各类主要预算的编制依据和基础可能具有不同的侧重点。例如，销售预算以销售预测为基础，销售预测的主要依据是各种产品历史销售量的分析，以及对各种产品发展前景、企业内外（市场、生产能力）环境变化的预测；生产预算的编制依据主要是销售量预测、企业生产能力预测、产品成本定额等。

为确保企业预算编制依据充分、合理，企业应采取如下主要管控措施：第一，制定明确的战略规划，并依据战略规划制订年度经营目标和计划，作为制定预算目标的首要依据，确保预算编制真正成为战略规划和年度经营计划的年度具体行动方案；第二，深入开展企业外部环境的调研和预测，包括对企业预算期内客户需求、同行业发展等市场环境的调研，以及宏观经济政策等社会环境的调研，确保预算编制以市场预测为依据，与市场、社会环境相适应；第三，深入分析企业上一期间的预算执行情况，充分预计预算期内企业资源状况、生产能力、技术水平等自身环境的变化，确保预算编制符合企业生产经营活动的客观实际；第四，重视和加强预算编制基础管理工作，包括历史资料记录、定额制定与管理、标准化工作、会计核算等，确保预算编制以可靠、翔实、完整的基础数据为依据。

（3）预算编制程序控制。全面预算指引要求，企业应当按照上下结合、分级编制、逐级汇总的程序，编制年度全面预算。其基本步骤及相关控制为：

第一，分解下达预算目标。预算管理工作机构根据企业发展战略和年度经营目标，结合对预算期经济形势的初步预测，测算下一年度的全面预算目标，预算管理委员会审定后予以下达；预算管理工作机构拟订年度预算总目标分解方案及预算编制政策（包括预算编制程序、方法等），经预算管理委员会审定后，预算指标连同编制政策层层下达至各预算责任中心。

企业预算管理机构分解预算目标，应当建立系统的指标分解体系；并且应当在与各预算责任中心进行充分沟通的基础上进行分解。

第二，分级编制上报预算草案。各预算责任中心按照下达的预算目标和预算政策，结合自身特点以及预测的执行条件，认真测算并提出本责任中心的预算草案，逐级汇总上报预算管理工作机构。

第三，审查平衡预算草案。预算管理工作机构对各责任中心上报的预算草案进行审查、汇总，提出综合平衡的建议。

在审查、平衡过程中，预算管理工作机构应当进行充分协调、沟通，对发现的问题和偏差提出初步调整的意见，并反馈给有关责任中心予以修正。这个过程可能要反复多次。对经多次协调仍达不成一致的，应向预算管理委员会汇报，以确定是否调整有关责任中心的预算目标，并最终达到综合平衡。

第四，汇总编制全面预算草案。预算管理工作机构根据各责任中心经修正调整后逐级汇总上报的预算草案，汇总编制整个企业的全面预算方案，报预算管理委员会审议并形成企业年度全面预算草案，提交董事会。

预算管理工作机构在汇总编制企业年度全面预算方案时，一般应按“先经营预算、投资预算、筹资预算，后财务预算”的流程进行。在编制过程中，若预算平衡未能实现，预算管理工作机构可以要求有关责任中心修订预算草案，直至企业总预算平衡为止。

预算管理委员会应当对预算管理工作机构在综合平衡基础上提交的预算方案进行研究论证，从企业发展全局角度提出进一步调整、修改的建议，责成预算管理工作机构完善后形成企业年度全面预算草案并提交董事会。

第五，董事会审核全面预算草案。企业董事会审核全面预算草案，应当重点关注预算科学性和可行性，确保全面预算与企业发展战略、年度生产经营计划相协调。

需要强调的是，在全面预算最终审批执行之前，其从编制到报批一般要经自上而下和自下而上的多次反复。只有经过这样一个上下反复的过程，才能实现各层预算组织之间的充分沟通和协调，才能提高预算编制的合理性和准确性，才能使最终付诸实施的预算既符合企业的发展目标，又切合企业内部各部门、各环节的具体情况。“上下结合、分级编制、逐级汇总”的预算编制程序的一般流程如图16-4所示。

（4）预算编制方法控制。预算编制的方法有固定预算、弹性预算、滚动预算、零基预算、增量预算、概率预算、作业预算等若干种，正确选择预算编制方法，不仅可以提高预算的编制效率，而且对于提高预算指标的准确性、科学性、可行性也至关重要。

各种预算编制方法都有其不同的适用范围和优缺点。在具体应用时，企业不必强调方法的一致性，而应根据不同预算项目的特点和要求，因地制宜地选用不同的预算编制方法，并注意各种预算方法的结合使用。同一个预算项目可根据具体内容的不同选取不同的方法；同一种方法也可用于不同的预算。企业应当本着遵循经济活动规律，并符合企业自身经济业务特点、基础数据管理水平、生产经营周期和管理需要的原则，选择或综合运用固定预算、弹性预算、滚动预算等方法编制预算。

（5）预算目标及指标体系设计控制。

第一，按照“财务指标为主体、非财务指标为补充”的原则设计预算指标体系，即企业不仅应当构建财务指标作为预算指标体系的主体，而且还应根据不同部门、不同环节、不同业务特征以及不同管理重点，设计适合本企业的非财务指标作为财务指标的有益补充。

第二，将企业的战略规划、经营目标体现在预算指标体系中。例如，建立有关产能、销售、利润的预算指标，反映企业的经营目标；建立销售增长率、销售利润率、总资产报酬率、投资报酬率等比率指标，综合反映企业战略规划和经营目标；还可以通过市场占有率、行业排名、客户满意度等非财务指标综合反映企业的战略规划和经营目标。

第三，将企业产、供、销、投融资等各项活动的各个环节、各个方面的内容都纳入预算指标体系，以便实现企业对其各项经济活动的控制。

第四，将预算指标体系与绩效评价指标协调一致，满足考核、评价企业及内部各预算责任单位工作绩效的需要。

第五，按照各责任中心在工作性质、权责范围、业务活动特点等方面的不同，设计不同或各有侧重的预算指标体系。

（6）预算编制时间控制。企业可以根据自身规模大小、组织结构和产品结构的复杂性、预算编制工具和熟练程度、全面预算开展的深度和广度等因素，确定合适的全面预算编制时间，并应当在预算年度开始前完成全面预算草案的编制工作。

（二）预算审批

预算审批方面的主要风险是：全面预算未经适当审批或超越授权审批，可能导致预算权威性不够、执行不力，或可能因重大差错、舞弊而导致损失。

主要管控措施：企业全面预算应当按照《公司法》等相关法律法规及企业章程的规定报经审议批准。按照《公司法》规定，公司年度财务预算方案应当经股东（大）会审议批准。由于企业财务预算是在经营预算、投资预算和筹资预算的基础上形成，股东（大）会审批财务预算，也就相当于审批全面预算。需要注意的是，年度全面预算应当自预算年度期初即开始执行，但现实中不少公司的股东（大）会往往要在下一年度的三、四月份召开，这使预算审批与预算执行在时间上无法衔接。这种情况下，企业可以在章程中明确，由股东（大）会授权董事会行使预先审议批准企业年度预算方案的权利，待企业股东（大）会召开时再予以追加审批。若企业董事会预先审议批准的年度预算方案与股东（大）会审议通过的预算方案不一致，企业应按股东（大）会最终批准的年度预算方案执行。实行滚动预算的企业，可以授权董事会或预算管理委员会批准全面预算。

（三）预算下达

预算下达环节的主要风险是：全面预算下达不力，可能导致预算执行或考核无据可查。主要管控措施：企业全面预算经审议批准后应及时以文件形式下达执行。

【例16-2】A股份公司为一航运公司，自2004年开始推行全面预算管理，并自2007年重组后，结合运输专业化管理的特点，进一步加强了全面预算管理的各项工作。为保证全面预算管理的顺利实施，公司建立健全了预算管理体制，成立了由公司总经理、各副总经理、总船长、总轮机长、总会计师及有关部门负责人组成的预算委员会，作为专司全面预算管理的领导和决策机构，并在预算委员会下设预算管理办公室（设在财务部门），负责全面预算管理日常工作。在此基础上，各预算执行单位还设立兼职预算管理员，负责本单位预算的日常管理工作。A公司在全面预算编制方面的主要做法、现状及特点是：

（1）预算编制总的流程：先进行市场及内部管理情况调研，形成预算调研报告，报公司预算委员会讨论通过，并下发各相关单位，作为公司预算依据；其次编制年度预算编制大纲，明确指导思想、总体思路、市场形势、总体目标、编制原则、编制流程、编制内容及方法、编制分工及有关要求；在预算编制时，总体按“先业务预算、资本预算、筹资预算，后财务预算”的流程，以及“自上而下、自下而上、上下结合、综合平衡、分解下达”的程序进行编制，其中，“自下而上”指从岗位报船舶、部室，再上报各二级单位，最后报公司预算管理办公室汇总、审核和平衡；公司预算管理办公室编制完年度预算草案后，先报预算委员会审查，再报公司董事会审定，于12月31日前以正式文件分解下达给各单位、各部室，各单位（部室）根据将公司下达的预算分解到船舶、部室、岗位，实现预算管理的全员性。次年，公司要根据股东大会审议通过的年度正式预算，调整各单位、各部室预算。

（2）秉持以市场为导向的全面预算管理原则，注重并定期开展市场调研，作为全面预算编制依据。一是每年8月份，成立由总经理任组长的预算调研领导小组，并成立由各分管副总经理任小组长的运输市场、船舶建造市场、采购市场、人力资源市场、船舶交易市场、资本市场等若干调研组，用一个月左右的时间，开展次年度的预算调研工作，全面了解公司面临的宏观经济形势、行业市场环境等，提出公司次年的应对措施和建议。为确保预算调研工作有序进行，公司预算管理办公室精心组织，制订预算调研方案并布置下达调研任务，各调研小组调研工作结束后要形成调研报告报预算管理办公室。二是季度和月度由各预算归口管理部门和责任单位根据管理特点实时跟踪宏观经济形势的走势、市场信息的变化，对重大的变化开展针对性的专题市场调研。

（3）加强预算基础管理工作。一是形成以《全面预算管理办法》为主线，以《经济活动分析管理办法》、《预算调整管理规定》、《年度预算编制大纲》等为基础的预算管理文件体系；二是初步建立公司及各单位预算指标体系，根据集团要求及公司的管理实际，将价值量指标与管理指标有机结合；三是建立预算台账，为预算编制提供历史数据资料。但是，由于A公司长期以来定额管理、历史资料记录、数据统计等预算基础管理工作比较薄弱，导致预算编制的准确性不高、偏差较大，成本费用得不到有效控制，公司大力推进的单船、单航次预算也主要停留在价值指标的预算，难以实现价值指标与实物指标的结合，从而影响了预算编制的精细化水平。

【分析】本例中，A公司建立健全了全面预算管理体制，为有效开展全面预算管控提供了重要的基础和保障。在全面预算编制控制方面，A公司既有好的做法，也存在问题和薄弱环节。好的做法有如下几个方面：

（1）基本实现预算编制的“全面性”控制，将公司各船舶、部室的业务活动全部纳入预算管理，并形成由业务预算、资本预算、筹资预算、财务预算等一系列预算组成的预算体系。

（2）预算编制依据和基础方面：

一是市场调研工作组织得力、扎实有序，并形成制度化，可以为公司预算编制提供有关市场环境、宏观经济政策等社会环境方面的信息依据，有利于公司预算编制与市场、社会环境相适应；

二是编制《年度预算编制大纲》等预算文件，有利于增强公司预算编制的有序性和规范化；

三是建立预算台账，有利于积累历史预算数据资料，为预算编制提供可靠依据。

（3）“自上而下、自下而上、上下结合、综合平衡、分解下达”的预算编制程序比较科学、合理，有利于实现各层预算组织之间的充分沟通和协调。

（4）初步建立公司及各单位预算指标体系，并注意将价值量指标与管理指标有机结合。

（5）能够在预算年度开始前编制完成年度全面预算草案，并以正式文件分解下达，有利于预算执行；年度全面预算草案审核、审批程序较为规范。

存在的问题和薄弱环节也有如下几个方面：

（1）预算编制依据和基础方面：

一是预算编制没有体现战略导向性，没有将公司发展战略和年度生产经营计划作为预算编制的首要依据，从而难以发挥全面预算管理在促进公司发展战略实现中的应有作用。只强调市场导向忽略战略导向的预算编制原则还可能引起内部各单位在预算管理中的本位主义，即只强调市场因素，推卸管理责任，很难将内部各单位的行动统一到有利于公司总体发展目标的方向上来。

二是A公司在编制预算时只注重公司外部环境的调研，而没有对公司资源状况、承运能力等内部环境的评估和预测予以足够重视，可能会使编制的预算与企业生产经营活动的客观实际相脱节。

三是定额管理、历史资料记录、数据统计等预算基础管理工作比较薄弱，导致预算编制的准确性不高、预算管理精细化程度受限。

（2）预算指标体系虽注意了价值量指标与管理指标的有机结合，但与公司战略规划、经营目标、绩效考核等方面的结合还不够明显。

为了进一步提高公司全面预算管理水平，A公司应当针对全面预算编制环节存在的问题和薄弱环节，采取以下控制措施：

（1）以战略为导向编制全面预算。即制定明确的战略规划，并依据战略规划制定年度经营目标和计划，作为制定预算目标的首要依据，确保预算编制真正成为战略规划和年度经营计划的年度具体行动方案。

（2）在继续开展好市场调研的基础上，重视和加强对预算期内公司内部环境的评估和预测。即要深入分析企业上一期间的预算执行情况，充分预计预算期内企业资源状况、承运能力等自身环境的变化，确保预算编制符合公司生产经营活动的客观实际。

（3）重视和加强预算编制基础管理工作，包括历史资料记录、定额制定与管理、标准化工作、数据统计等，确保预算编制以可靠、翔实、完整的基础数据为依据。

（4）进一步完善预算指标体系，不仅要注意价值量指标与管理指标的有机结合，还要注意预算指标与公司战略规划、经营目标、绩效考核等方面的有机结合。

（四）预算指标分解和责任落实

在预算正式执行前，企业需要将正式下达的全面预算目标进行层层分解，落实各个责任中心的预算责任，确保全面预算的有效执行。

1．主要风险

该环节的主要风险是：预算指标分解不够详细、具体，可能导致企业的某些岗位和环节缺乏预算执行和控制依据；预算指标分解与业绩考核体系不匹配，可能导致预算执行不力；预算责任体系缺失或不健全，可能导致预算责任无法落实，预算缺乏强制性与严肃性；预算责任与执行单位或个人的控制能力不匹配，可能导致预算目标难以实现。

2．主要管控措施

（1）企业全面预算一经批准下达，各预算执行单位应当认真组织实施，将预算指标层层分解，从横向、纵向、时间三个方面尽可能细化落实到内部各部门、各环节和各岗位，形成全方位的预算执行责任体系。

横向分解指预算指标构成要素的细化，即将预算指标分解为若干相互关联的因素，寻找影响预算目标的关键因素并加以控制；纵向分解指将各项预算指标层层分解落实到最终的岗位和个人，明确责任部门和最终责任人；时间分解指将年度预算指标分解细化为季度、月度预算，通过实施分期预算控制，实现年度预算目标。

预算指标分解的步骤一般包括：①年度全面预算经股东（大）会或董事会批准后，企业预算管理部门将全面预算切块分解为部门责任预算，明确各预算执行部门（各职能部门、分厂、车间、分（子）企业等）的预算责任目标，同时将年度预算细分为季度、月度预算；②各预算执行部门将本部门负责的预算指标层层分解，从横向、纵向和时间三个方面细化落实到内部各部门、各环节、各岗位和每个个人。

（2）企业应当建立预算执行责任制度，对照已确定的责任指标，定期或不定期地对相关部门及人员责任指标完成情况进行检查，实施考评。可以通过签订预算目标责任书等形式明确各预算执行部门的预算责任。

（3）分解预算指标和建立预算执行责任制应当遵循定量化、全局性、可控性原则。即：预算指标的分解要明确、具体，便于执行和考核；预算指标的分解要有利于企业经营总目标的实现；赋予责任部门和责任人的预算指标应当是通过该责任部门或责任人的努力可以达到的，责任部门或责任人以其责权范围为限，对预算指标负责。

【例16-3】沿用【例16-1】，该集团公司在预算指标分解落实方面的主要做法如下：

（1）分解步骤

第一步：由集团预算委员会办公室将经董事会批准的预算目标，分解落实到各业务主管部门（或预算责任中心），再由各业务主管部门将指标分解落实到各预算责任中心；

第二步：由各预算责任中心结合本单位的实际情况，把集团下达的预算责任指标再细分，进一步分解落实到各职能科室、车间、班组及个人。

（2）预算责任落实情况

为了促使各责任中心将经济责任制的分解体系与预算指标的分解体系有机结合，从而认真分解落实预算指标，该集团公司财务部专门组织业务骨干采用先试点后全面推广的方式，帮助各预算责任中心规范指标分解落实体系。从而在公司内部形成了“厂部—职能科室—车间—班组（或个人）”的指标分解体系，建立了“个人保班组，班组保车间，车间保厂部，厂部保公司”的自下而上、逐级负责的指标控制保证体系，并实行相应的经济责任核算和分析考核制度。这样，使集团全面预算指标实实在在地分解落实到生产经营全过程的各个部门、各个环节，并逐级建立起纵横交错、各负其责、环环相扣的责任控制体系，促使集团的整体目标与各责任中心的局部目标得到有机结合，协调一致。

【分析】本例中，该集团公司通过将全面预算管理与经济责任制有机结合，将预算指标分解与经济责任核算和分析考核有机结合，既实现了预算指标从横向、纵向分解到生产经营全过程的各个部门、各个环节、各个岗位，又形成了全方位的预算执行责任体系，为全面预算的全方位、全过程、全员执行与控制奠定了基础。

在预算指标分解控制方面，该集团公司需要进一步改进的是，除了做好横向、纵向分解外，还应将年度预算指标分解细化为季度、月度预算，通过实施分期预算控制，实现年度预算目标。

（五）预算执行控制

预算经层层分解落实，成为各部门、各岗位的责任目标。接下来最重要的就是要抓好预算执行，以预算为标准控制企业各项经济活动，以全面实现预算目标。

1．主要风险

预算执行环节的主要风险是：缺乏严格的预算执行授权审批制度，可能导致预算执行随意；预算审批权限及程序混乱，可能导致越权审批、重复审批，降低预算执行效率和严肃性；预算执行过程中缺乏有效监控，可能导致预算执行不力，预算目标难以实现；缺乏健全有效的预算反馈和报告体系，可能导致预算执行情况不能及时反馈和沟通，预算差异得不到及时分析，预算监控难以发挥作用。

2．主要管控措施

（1）加强资金收付业务的预算控制，及时组织资金收入，严格控制资金支付，调节资金收付平衡，防范支付风险。

（2）严格资金支付业务的审批控制，及时制止不符合预算目标的经济行为，确保各项业务和活动都在授权的范围内运行。企业应当就涉及资金支付的预算内事项、超预算事项、预算外事项建立规范的授权批准制度和程序，避免越权审批、违规审批、重复审批现象的发生。在确定支付事项的授权批准层次时，应根据业务或事项的重要性和金额大小划分权限。

对于预算内一般事项，如重复性的日常生产经营活动、金额不重大的事项，可以按照一般授权批准层次（如分管副总经理等），实行正常的、相对简化的审批程序；对于预算内非常规或金额重大事项，如重大的筹资行为、投资行为、资产重组、收购兼并、担保抵押等，应经过较高的授权批准层（如总经理）审批。企业对于预算内事项，应按照规定的授权批准制度，从预算项目、预算金额和预算数量三个方面进行审核及审批，确保实现预算控制目标。

对于超预算或预算外事项，应当实行严格、特殊的审批程序，一般须报经总经理办公会或类似授权批准层审批；金额重大的，应报经预算管理委员会或董事会审批。预算执行单位提出超预算或预算外资金支付申请，应当提供有关发生超预算或预算外支付的原因、依据、金额测算等资料；审批部门应当依据权限，按照企业预算管理制度的有关规定进行审批。预算外支出一旦批准，可以在预算调整时，纳入预算调整范围。对于重大的预算外支出项目，企业应实施重点跟踪和监控。

（3）建立预算执行实时监控制度，及时发现和纠正预算执行中的偏差，确保企业办理采购与付款、销售与收款、成本费用、工程项目、对外投融资、研究与开发、信息系统、人力资源、安全环保、资产购置与维护等各项业务和事项，均符合预算要求；对于涉及生产过程和成本费用的，还应严格执行相关计划、定额、定率标准。预算管理工作机构及人力资源、审计、计划等职能部门应当按照各自的职责权限对企业全面预算执行进行日常监控；各预算责任中心应当依据其预算责权，对其承担的预算指标的完成和实现情况进行适时监控。

（4）建立重大预算项目特别关注制度。对于工程项目、对外投融资等重大预算项目，企业应当密切跟踪其实施进度和完成情况，实行严格监控。对于重大的关键性预算指标，也要密切跟踪、检查。

（5）建立预算执行情况预警机制，科学选择预警指标，合理确定预警范围，及时发出预警信号，积极采取应对措施。有条件的企业，应当推进和实施预算管理的信息化，通过现代电子信息技术手段控制和监控预算执行，提高预警与应对水平。企业可以采用指标预警法和因素预警法相结合的模式建立预警机制：对可计量的风险因素可以运用指标预警法；对于不可计量的风险因素可以采用因素预警法。

（6）建立健全预算执行情况内部反馈和报告制度，确保预算执行信息传输及时、畅通、有效。各级预算执行单位应当及时总结预算执行情况，对于发生的新情况、新问题及出现偏差较大的项目，及时查明原因，计算差异，提出改进措施和建议，并向预算管理工作机构报告；预算管理工作机构应当加强与各预算执行单位的沟通，运用财务信息和其他相关资料监控预算执行情况，采用恰当方式及时向预算管理委员会和各预算执行单位报告、反馈预算执行进度、执行差异及其对预算目标的影响；预算管理委员会也要定期召开预算执行分析会议，全面、系统分析预算管理工作机构提交的预算执行报告，对存在的问题及出现偏差较大的重大项目，提出改进措施和建议，协调各预算执行单位采取下一步行动，促进企业全面预算目标的实现。

企业可以采用定期召开预算例会、定期编报预算差异分析报表或预算反馈报告等主要形式反馈预算信息。预算反馈报告应简洁、明晰，注重报告内容的真实性、及时性、系统性和有用性。

（六）预算分析

预算分析是全面预算管理体系的重要环节。通过预算分析，可以发现预算执行中存在的问题及其产生原因，有助于落实预算责任和纠正偏差，实现预算执行过程的控制，并可为实施预算考核和奖惩提供依据。

1．主要风险

预算分析环节的主要风险是：预算分析不正确、不科学、不及时，可能削弱预算执行控制的效果，或可能导致预算考评不客观、不公平；对预算差异原因的解决措施不得力，可能导致预算分析形同虚设。

2．主要管控措施

（1）企业预算管理工作机构和各预算执行单位应当建立预算执行情况分析制度，定期召开预算执行分析会议，通报预算执行情况，研究、解决预算执行中存在的问题，认真分析原因，提出改进措施。

（2）企业应当加强对预算分析流程和方法的控制，确保预算分析结果准确、合理。预算分析流程一般包括确定分析对象、收集资料、确定差异及分析原因、提出措施及反馈报告等环节。预算分析方法包括定量分析法和定性分析法。

分析对象控制。预算管理委员会应当确定预算差异分析的对象与差异分解原则。差异分析对象应选择那些对预算目标的实现有重要影响并且可以获得准确基础数据的关键驱动因素指标。预算差异分解原则通常包括差异分解程度、各项目差异分解所参照的数据来源及收集方式、差异的各细分部分对应的责任方等。

收集资料控制。企业应当充分收集有关财务、业务、市场、技术、政策、法律等内部和外部两方面的信息资料，为预算差异分析提供依据。内部资料主要是有关预算目标及其执行情况的资料，可从下达的预算文件、预算执行反馈报告以及会计核算系统等来源中获取；外部资料包括影响预算执行结果的有关外部因素的变动信息和相应外部市场的可比信息，如原材料市场价格的变动情况、产品市场的变化、竞争对手的销售及盈利状况等。

差异确定及原因分析控制。企业通过比较分析法确定预算执行结果与预算目标的差异后，应当采用比率分析法、因素分析法等定量分析方法说明预算指标的完成程度，提示偏离预算的原因，并通过定性分析方法对差异原因进行深入分析。企业应当在进行全面、综合分析的基础上，找出造成预算差异的关键问题和原因，并落实责任单位和责任人。

提出措施及反馈报告控制。企业应当根据预算分析结果，提出改进措施和建议，并形成预算分析反馈报告予以上报。预算分析反馈报告应当包括分析对象、预算目标、实际执行结果、预算执行差异、差异分析及原因、责任归属、改进措施和建议等基本内容。

（3）企业应当采取恰当措施处理预算执行偏差。企业应针对造成预算差异的不同原因采取不同的处理措施：因内部执行导致的预算差异，应分清责任归属，与预算考评和奖惩挂钩，并将责任单位或责任人的改进措施的实际执行效果纳入业绩考核；因外部环境变化导致的预算差异，应分析该变化是否长期影响企业发展战略的实施，并作为下期预算编制的影响因素。

（七）预算调整

预算调整是预算管理中一个必不可少的环节，是确保预算顺利执行的必要措施。当预算编制的假设条件，特别是外部客观环境，发生重大变化，导致企业无法继续执行现行预算或如果执行现行预算就会使企业遭受经济损失时，就应对预算进行调整。

1．主要风险

预算调整环节的主要风险是：预算调整依据不充分、方案不合理、审批程序不严格，可能导致预算调整随意、频繁，预算失去严肃性和“硬约束”。

2．主要管控措施

（1）明确预算调整条件。企业批准下达的预算应当保持稳定，不得随意调整。由于市场环境、国家政策或不可抗力等客观因素，导致预算执行发生重大差异确需调整预算的，应当履行严格的审批程序。企业应当在有关预算管理制度中明确规定预算调整的条件。

企业在预算执行过程中，可能会由于市场环境、经营条件、国家法规政策等发生重大变化，或自身发生分立、合并等重大资产重组行为，或出现不可抗力的重大自然灾害、公共紧急事件等致使预算的编制基础不成立，或者将导致预算执行结果产生重大差异，经严格授权批准，可以对已制定的预算项目或预算指标进行调整。需要说明的是，当上述不利于预算执行的重大因素发生时，企业应当首先通过内部挖潜或采取其他可行措施予以弥补；只有在无法弥补确需调整预算的情况下才予以调整。

（2）强化预算调整原则。一是预算调整应当符合企业发展战略、年度经营目标和现实状况，重点放在预算执行中出现的重要的、非正常的、不符合常规的关键性差异方面；二是预算调整方案应当客观、合理、可行，在经济上能够实现最优化；三是预算调整应当谨慎，调整频率应予以严格控制，年度调整次数应尽量少。

（3）规范预算调整程序，严格审批。调整预算一般由预算执行单位逐级向预算管理委员会提出书面申请，详细说明预算调整理由、调整建议方案、调整前后预算指标的比较、调整后预算指标可能对企业预算总目标的影响等内容。预算管理工作机构应当对预算执行单位提交的预算调整报告进行审核分析，集中编制企业年度预算调整方案，提交预算管理委员会。预算管理委员会应当对年度预算调整方案进行审议，根据预算调整事项性质或预算调整金额的不同，根据授权进行审批，或提交原预算审批机构审议批准，然后下达执行。

预算调整审批权应当集中、权威，避免调整的随意、无序和多头现象。企业董事会或预算管理委员会一般行使预算调整审批权。企业预算管理委员会或董事会审批预算调整方案时，应当依据预算调整条件，并考虑预算调整原则严格把关，对于不符合预算调整条件的，坚决予以否决；对于预算调整方案欠妥的，应当协调有关部门和单位研究改进方案，并责成预算管理工作机构予以修改后再履行审批程序。

对于多元化主体的集团公司，下属子公司的预算调整，应按照规定的权限进行审议批准。通常情况下，如下属子公司预算调整仅属于内部调整，不突破集团公司下达的子公司年度预算目标，则该调整审批权力属于各子公司预算决策机构；如需要调整集团公司下达的年度预算目标，则应由子公司提出调整申请，提交集团公司预算管理委员会或董事会审议批准。

企业年度全面预算调整后，应当相应调整后续月度的考核指标。

【例16-4】B公司在全面预算执行过程中的主要做法如下：

（1）预算指标分解。将经批准下达的年度全面预算分解到内部各部门、各环节和各岗位，并分解到季度、月度，以此作为公司预算控制的标杆。

（2）资金支出的审批。B公司制定并实行了严格的资金支出授权批准制度。对于预算内资金支出，区分常规业务和非常规业务以及两类业务中的具体支出项目和金额大小，分别规定了支出的授权审批程序。对于预算外或超预算事项，由开支部门提出书面申请，按程序逐级申报，并区分开支事项和金额大小，分别经总经理、总经理办公会、预算管理委员会、董事会或股东大会批准。

（3）预算执行监控与信息反馈。财务部门（B公司预算委员会办公室设在财务部门）及时和生产、销售、采购、供应等部门保持实时的信息沟通，对各部门完成预算情况进行动态跟踪监控，不断调整偏差，确保预算目标的实现。

在销售环节，财务部门通过计算机统一开票的方式实施监控，对每个客户建立应收账款业务结算卡，应收账款超过一定限额，则停止开票，避免坏账。同时，财务部门根据每天的销售和回款情况，编制销售日报和收款日报，及时向有关部门和领导反馈收入预算的执行情况，确保销售预算目标的实现。

在物资采购环节，财务部门严格审核每笔业务有无计划处签发的“采购计划通知单”、有无审计处审签并盖章的经济合同和“价格审核通知单”、有无财务预算、专用发票是否规范等。财务部门对每个供应商建立应付账款业务结算卡，根据欠款及供应商的信誉等情况来调节付款节奏，争取最优惠的付款方式。各部门从仓库领料及到财务部门报销时必须有财务部门的会计派驻员、成本核算员或预算计划处的签章，各种领料月末统一由预算计划处结算，从而有效地控制成本及相关费用的开支。财务部门根据每天的资金支出日报，及时向各部门和领导反馈预算的执行情况，控制资金支出。

（4）预算执行分析。财务部门依据会计资料和各部门会计派驻员掌握的动态经济信息，并通过每月召开各部门参加的预算执行分析会议，全面、系统分析各部门预算目标的完成情况和存在的问题，并提出纠偏的建议和措施，报公司预算委员会和预算执行各部门。公司预算委员会依据各部门预算执行情况对各部门进行考核，经被考核部门、责任人确认后兑现奖惩。

（5）预算调整。B公司在预算管理制度中对年度预算调整的原则、预算调整的条件、预算调整审批权限、预算调整程序等作了明确规定。调整的特殊因素仅限于公司体制改革、业务经营范围变更、国家宏观政策大幅调整、市场竞争形势发生重大变化、国家政治经济生活中不可抗拒事件、大型自然灾害影响等。年度预算调整申请由预算责任单位提出，财务部门负责审核并集中编制年度预算调整方案，提交预算管理委员会批准后下达执行。

【分析】本例中，B公司在全面预算指标分解、预算执行控制、预算分析、预算调整等各环节都采取了较为得力的控制措施，从而实现了预算执行过程的有效控制。

【例16-5】C集团公司推行全面预算管理以来，针对预算控制手段落后的情况，在第二期ERP实施过程中建立了新的预算控制系统，重点加强了非生产性费用支出（期间费用和资本性支出）的预算控制。该系统在预算实时控制方面的特点是：

（1）预算数据的实时汇总。通过实施新预算控制系统，实现了费用发生和费用汇总的同步。业务发生的数据实时传送到预算系统中，下层预算结构中预算的占用，会实时传递到上层预算结构，使得上层预算的可用值减少。管理人员能够在系统中随时查询预算值与实际支出数的报表，以便在业务管理和进行决策时主动在预算范围内控制费用。

（2）预算预警和对超预算支出的实时冻结功能。在实际业务处理中，当支出的实际发生值达到预算值的90%时，系统会出现警告信息；当支出的实际发生值超过预算值时，系统便会出现错误信息，并对该笔业务的记账进行冻结。系统同时设置了权限管理，系统中预算的修改、冻结业务的释放由专人负责。要想在系统中增加预算，需要经过特定的审批程序。

【分析】本例中，C集团公司通过现代电子信息技术手段建立了全面预算执行实时控制系统和预警机制，使预算控制从“纸”面上变成了实打实的控制，提高了预算控制效果和水平。

【例16-6】D公司为一航空有限责任公司，自2001年开始实施以降低成本为主要目标的全面预算管理，成立了由总经理和相关部门负责人组成的预算管理委员会，办公室设在公司计财部。

D公司实行事前、事中和事后控制相结合的预算控制体系，其中，事后控制包括预算差异分析和预算反馈。主要做法是：在各项成本发生后，各预算执行单位将发生的成本与成本的预算目标进行分析对比，找出差异的原因并反馈给预算管理委员会办公室，预算管理委员会办公室形成汇总分析报告上报预算管理委员会。预算管理委员会定期召开预算执行分析会议，全面、系统地分析预算指标的完成情况、存在的问题及出现偏差较大的重大项目，责成有关预算责任部门查找原因，如公司实际发生的运输成本超过制定的目标运输成本，就采用因素分析法确定产生偏差的主要原因，以及各项分解的运输成本指标超支情况。然后根据不同的原因提出相应的解决措施或建议，如果预算差异分析的结果是由于客观原因造成的或是不可控的，预算委员会就要调整预算或分析是否作为下期预算编制的影响因素；如果是由于主观原因或是可控的，就要及时加强内部控制，严格管理，确保预算目标的实现，同时将预算差异与预算考评和奖惩挂钩。

【分析】本例中，D公司通过建立预算执行情况反馈和分析制度，定期召开预算执行分析会议，选择恰当的分析对象、采用恰当的分析方法，采用恰当措施处理预算执行偏差等措施，有效控制了预算分析环节的主要风险。

（八）预算考核

预算考核是对预算执行情况的考核评价，其以预算编制内容为基础，以预算执行者为考核对象，以预算指标为考核标准，通过预算执行结果与预算指标的比较分析，据以落实责任、评价业绩、实施奖惩。预算考核对于发挥预算约束与激励功能、增强预算“刚性”、强化预算执行、确保预算目标实现具有重要作用。

1．主要风险

预算考核环节的主要风险是：预算考核不严格、不合理、不到位，可能导致预算目标难以实现、预算管理流于形式。其中，预算考核是否合理受到考核主体和对象的界定是否合理、考核指标是否科学、考核过程是否公开透明、考核结果是否客观公正、奖惩措施是否公平合理且能够落实等因素的影响。

2．主要管控措施

（1）建立健全预算执行考核制度

第一，企业应当建立严格的预算执行考核制度，对各预算执行单位和个人进行考核，将预算目标执行情况纳入考核和奖惩范围，切实做到有奖有惩、奖惩分明。

第二，企业应当制定有关预算执行考核的制度或办法，并认真、严格地组织实施。预算考核制度或办法应当明确规定预算考核主体、考核对象、考核期间、考核指标、考核程序、考核结果公布、奖惩原则等内容。

第三，企业应当定期组织实施预算考核，以有效发挥全面预算的激励和约束作用，确保预算目标的完成。预算考核的周期一般应当与年度预算细分周期相一致，即一般按照月度、季度实施考评，预算年度结束后再进行年度总考核。

（2）合理界定预算考核主体和考核对象

预算考核主体分为两个层次：第一层次的考核主体为企业预算管理委员会，是企业最高层的考核主体，负责对企业全面预算总的执行情况进行考核。企业预算管理工作机构具体负责组织开展企业二级预算单位预算执行情况的考核，提出考核和奖惩建议，报预算管理委员会审议。这一层级的被考核者应当就分派的预算目标签署责任状，并在企业内部公示，形成正式生效的文件。第二层次的考核主体为企业内部各级预算责任单位，由上级责任单位对下级责任单位和相关个人实施考核，处于中间层面的各个责任单位既是上级考核主体的考核对象，同时又是下级单位的考核主体。这一层级的被考核者需要就所承担的预算目标签字确认。

由于预算目标是分级落实的，预算考核也应分级进行，以实现各部门、各层次责、权、利有机统一。具体来讲，在界定预算考核主体和考核对象时，应当主要遵循以下原则：一是上级考核下级原则，即由上级预算责任单位对下级预算责任单位实施考核；二是逐级考核原则，即由预算执行者的直接上级对其进行考核，间接上级不能隔级考核间接下级；三是预算执行与预算考核相互分离原则，即本级责任主体的预算考核应由其直接上级部门来进行，而绝不能自己考核自己。

（3）科学设计预算考核指标体系

预算考核指标决定了预算考核的内容及考核标准，并对各级预算责任单位及其员工的行为导向产生影响，因而对于预算考核体系的有效运行十分关键。科学设计预算考核指标体系应主要把握以下原则：预算考核指标要以各责任中心承担的预算指标为主，同时本着相关性原则，增加一些全局性的预算指标和与其关系密切的相关责任中心的预算指标；考核指标应以定量指标为主，同时根据实际情况辅之以适当的定性指标；考核指标应当具有可控性、可达到性和明晰性。

（4）按照公开、公平、公正原则实施预算考核

全面预算指引要求，企业预算执行情况考核，应当坚持公开、公平、公正的原则，考核过程及结果应有完整的记录。

第一，考核程序、标准、结果要公开。企业整体的全面预算执行情况考核程序，一般包括预算执行单位上报预算执行报告、预算管理工作机构审查核实并提出考核结果和奖惩建议、预算管理委员会按照授权审议批准等环节。这一实施过程以及过程中所依据的有关考核标准、奖惩办法等制度要公开，考核结果也要及时公开。

第二，考核结果要客观公正。预算考核主体应当按照预算考核制度行使职权，预算考评的原则、内容、步骤等应按预算考核制度规定进行，预算考核应当以客观事实作为依据。预算执行单位上报的预算执行报告是预算考核的基本依据，应当经本单位负责人签章确认。企业预算管理委员会及其工作机构定期组织预算执行情况考核时，应当将各预算执行单位负责人签字上报的预算执行报告和已掌握的动态监控信息进行核对，确认各执行单位预算完成情况。必要时，实行预算执行情况内部审计制度，审计工作结束后，内部审计机构应当形成审计报告，直接提交预算管理委员会，作为预算考核的重要参考依据。预算考核中，如果由于预算执行单位的不可控因素导致预算执行结果与预算标准之间产生差异，应在界定预算执行单位责任时将该差异予以剔除。

第三，奖惩措施要公平合理并得到及时落实。预算考核的结果应当与各执行单位以及员工的薪酬、职位等进行挂钩，实施预算奖惩。企业设计预算奖惩方案时，应当以实现全面预算目标为首要原则，同时还应遵循公平合理、奖罚并存的原则。奖惩方案要注意各部门利益分配的合理性，要根据各部门承担的工作难易程度和技术含量合理确定奖励差距。要奖罚并举，不能只奖不罚，并要防止奖惩实施中的人情添加因素。

【例16-7】沿用【例16-6】，D公司以预算指标完成为依据，完善公司业绩评价与奖惩体系，并制定了较为完善的考核和奖惩办法予以公布。主要做法是：

在预算逐级分解的基础上，通过建立预算综合考核评价体系和实行经济责任制考核，来强化预算管理考评。

预算考评指标体系，是实行定量指标与定性指标相结合、绝对指标与相对指标相结合的综合指标体系：对生产成本预算管理，采用“吨公里成本费用”水平达成率指标进行考核；对办公费、会议费、业务招待费、差旅费等部门费用项目，以预算执行比例为标准进行考核；对预算编制准确性、及时性以及预算程序遵守情况等则需要进行定性的考核。在考评指标体系设计中遵循可控性原则，则考核指标是被考核主体可以控制且通过努力可以实现的。

考核分月度、季度与年度预算考核，考核人员对照预算指标，逐项检查评分，综合预算考评得分＝∑预算指标考核得分×相应权重（%）。考核得分采用月度考评、季度调整、全年统算方式，即最后以年终预算完成情况作为最后得分，前三个季度多（少）计算的得分在年终扣（加）回。

经济责任制考核，即将预算指标纳入公司经济责任制考核，每年年初，D公司总经理都要与商务部门及配餐、国旅、广告等二级公司签订经济责任书。该责任书明确规定各责任单位应完成的各项考核指标，包括销售收入指标、费用控制指标及利润指标。计财部（预算管理办公室）定期根据二级公司上报的预算执行报告分析经济责任指标的完成情况，并提出考核和奖惩建议，报预算管理委员会批准后予以实施。

为了保证预算考评结果的落实，2001年年底，D公司进行了薪酬制度改革，工资结构由基本工资和考核工资及各类奖惩基金组成，基本工资每月固定发放，考核工资按月度、季度、年度考核后发放，其中预算指标的完成情况成为评价考核结果的重要指标之一。每月计财部根据各责任部门预算指标完成情况逐项落实责任，计算并兑现月度各责任部门的奖惩总额，年终再根据各责任部门预算综合考评情况和经济责任指标完成情况，对相关责任部门进行奖惩，对完成指标的给予奖励，没有完成指标的给予惩罚。奖惩金额由责任部门内部进行二次分配，奖勤罚懒，将预算管理与激励约束机制紧密结合。

【分析】本例中，D公司通过将预算考评与经济责任制落实紧密结合，将预算执行情况纳入了考核和奖惩范围，切实做到了有奖有惩、奖惩分明。并且，D公司在实施考核与奖惩的及时性、遵循逐级考核原则、科学设计预算考核指标体系、确保考核的公开、公平、公正等方面也进行了有效控制。