合肥市人民政府办公室关于贯彻落实行政规范性文件合法性审核机制建设的实施意见

各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

为全面贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《安徽省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（皖政办〔2019〕23号）精神，进一步加强我市行政规范性文件（以下简称规范性文件）合法性审核工作，提升规范性文件质量，保障行政相对人合法权益，经市政府同意，制定本实施意见。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党中央、国务院决策部署和省委、省政府要求，进一步明确规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、标准和责任，建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，确保所有规范性文件均经过合法性审核，为推进依法行政、建设法治政府提供有力支撑。

二、重点举措

（一）明确审核范围。

1.各地、各部门要将由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件，全部纳入合法性审核范围，切实做到应审必审。

2.行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能组织内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、批复及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入合法性审核范围。

3.各地应当根据法律、法规立改废以及机构改革情况，及时编制规范性文件制定主体清单，明确规范性文件的公文种类，列明规范性文件管理事项类别等内容，并根据制定主体变动等情况，及时按程序予以相应调整。未列入制定主体清单的部门、单位和组织，不得制定规范性文件。

（二）确定审核主体。

1.各地、各部门要明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构（以下统称审核机构）。合法性审核实行分级负责制，市政府及其办公机构、县（市）区政府及其办公机构制定的规范性文件分别由本级司法行政部门进行审核；市政府部门、县（市）区政府部门制定的规范性文件由本部门审核机构进行审核；乡镇政府及街道办事处已明确审核机构或者专门审核人员的，由本单位审核机构或者审核人员进行审核，未明确审核机构或者专门审核人员的，由县（市）区政府确定的审核机构进行审核。

2.由部门起草，以本级政府及其办公机构名义印发或者报请本级政府批准后以部门名义印发的规范性文件，应当先由起草部门审核机构进行初审，再提交本级司法行政部门进行审核。

（三）规范审核流程。

1.完善机制。各地、各部门要建立完善合法性审核工作机制，明确起草单位、制定机关办公机构及审核机构的职责权限，严格执行材料报送、程序衔接、审核时限等工作要求。

2.提交材料。起草单位报送的审核材料，应当包括文件送审稿及其说明，制定文件所依据的法律、法规、规章和政策规定，征求意见及意见采纳情况，涉及市场主体经济活动的公平竞争审查报告，以及针对不同审核内容需要提供的其他材料等。以市政府及其办公机构、县（市）区政府及其办公机构名义印发，或者由本级政府部门起草、报请本级政府批准后以部门名义印发的规范性文件送审稿，还应当附具起草单位审核机构的合法性审核意见。规范性文件起草单位直接将文件送审稿及有关材料报送制定机关办公机构的，制定机关办公机构要在发文前置审核中对材料的完备性、规范性进行审查。符合要求的，按规定程序批请审核机构进行审核；不符合要求的，应当退回起草单位，并要求补充材料或说明情况。起草单位直接将文件送审稿及有关材料报送审核机构进行审核的，审核机构要对材料的完备性、规范性进行审查。不符合要求的，应当退回起草单位，并要求补充材料或说明情况。

3.审核时限。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。对影响面广、情况复杂、社会关注度高，对公民、法人或者其他组织有直接影响的规范性文件，起草单位或者制定机关办公机构可以商请审核机构提前介入。

4.审核结论。审核机构进行合法性审核后，应当根据不同情形分别提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。规范性文件起草单位要根据审核意见对文件作必要的修改或者补充。特殊情况下，起草单位最终未完全采纳合法性审核意见的，应当在制定机关集体审议时说明理由和依据。

5.立卷归档。审核机构对于提出的审核意见及相关材料，应当按照条目清晰、一事一档原则进行立卷归档，切实做到收文事项可查阅、办理进度可查阅、意见审批可查阅、责任人员可查阅、反馈签收可查阅。

（四）严格审核标准。

1.规范性文件制定主体应当符合法定的职责权限，切实做到“法定职责必须为、法无授权不可为”。除法律、法规明确授予行政主体资格的外，议事协调机构、临时机构、部门的内设机构及其他所属机构均不得以自己名义制定规范性文件。不得擅自将下级政府的法定职权规定由上级政府行使、将部门的法定职权由本级政府行使、将一个部门的法定职权规定由另一个部门行使。

2.规范性文件内容应当符合宪法、法律、法规、规章和国家、省政策规定，不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得增加办理行政许可事项的条件，不得规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，不得侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，不得违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，不得违法设置市场准入和退出条件等。

3.规范性文件制定过程必须依法进行，不得违反法定程序。凡规范性文件在起草过程中未按规定严格执行评估论证、公开征求意见等程序，以及涉及市场主体经济活动未开展公平竞争审查的，审核机构应当在合法性审核结论中予以指出。

（五）强化审核责任。

1.各级政府明确的审核机构应当建立健全内部工作机制，推动形成主要负责同志负总责、分管负责同志牵头抓、审核处（科）室集中审的工作责任体系。县级以上政府部门应当根据实际情况，建立健全规范性文件合法性审核工作责任制，明确负责同志、审核机构及审核人员责任。

2.要充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。凡未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议或者领导签发。

3.审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。

三、工作机制

（一）创新审核形式。

1.审核机构应当根据工作需要，采用多种形式开展合法性审核工作，不断提高审核质量和效率。对于影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件，如审核过程中遇到疑难法律问题，要在书面征求意见的基础上，召开座谈会、论证会等多种方式，广泛听取各方面意见。

2.审核机构要建立健全专家协助审核机制，委托法律顾问、公职律师、咨询机构和有关专家参与规范性文件合法性审核。对于第三方提出的意见，审核机构应当进行汇总分析，并结合工作实际，提出最终审核意见。

3.市、县（市）区政府审核机构可以加强与党委法规机构、人大常委会法制工作机构的衔接，探索建立联动审核机制，不断提升工作质效。对重大疑难的审核事项，审核机构应当建立合法性审核集体审议制度，提请集体讨论审定。

（二）提高审核效率。

1.县（市）区政府要积极利用信息化手段推进规范性文件合法性审核机制建设，探索建设合法性审核管理信息平台，并做好与公文管理系统和政务信息公开平台的衔接，实现电子审核一体化和平台互联互通。

2.审核机构要建立合法性审核信息共享机制，充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，实行动态化管理、精细化运行。

四、保障措施

（一）加强组织领导。

各地、各部门要结合本地、本部门实际完善工作制度，配齐审核力量，明确责任分工，细化具体措施，保障审核经费，确保各项工作落实到位。各地、各部门主要负责同志作为本地、本部门规范性文件合法性审核工作第一责任人，要切实加强对规范性文件合法性审核工作的领导，听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。

（二）加强业务培训。

各地、各部门要加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设。审核机构要建立健全工作交流培训制度，通过组织集中轮训、学习考察、经验交流、专题研究、个案研讨等多种形式，着力增强合法性审核人员的政治素质和业务能力。

（三）加强指导监督。

本级政府对所属部门、上级政府对下级政府制发的规范性文件要加强指导监督，对因合法性审核机制不健全导致规范性文件违法的要及时纠正。将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容和考评指标体系，并建立情况通报制度。审核机构要建立健全工作机制，加强共性问题研究，定期向制定机关、起草单位通报本地、本部门合法性审核情况和存在问题，切实提高规范性文件质量。市司法局负责组织协调、统筹推进、督促指导本实施意见贯彻落实工作。各地、各部门要将本实施意见的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报市司法局。

高新技术产业开发区管委会、经济技术开发区管委会、新站高新技术产业开发区管委会、安徽巢湖经济技术开发区管委会可以参照本实施意见开展规范性文件合法性审核工作。

合肥市人民政府办公室

2019年12月31日印发