【解读】《浙江省人民政府办公厅关于深化制造业企业资源要素优化配置改革的若干意见》政策解读

经省委深改委审议，《关于深化制造业企业资源要素优化配置改革的若干意见》（浙政办发〔2019〕62号）于2019年12月16日以省政府办公厅名义正式印发。这是深化“亩均论英雄”改革，推动资源要素向优质高效领域集中，加快制造业高质量发展的一项重要配套改革措施。根据《浙江省行政规范性文件管理办法》（省政府令第372号）有关要求，现进行政策解读。

一、“亩均论英雄”改革取得明显成效

“亩均论英雄”改革，核心是通过企业亩均效益综合评价和资源要素差别化配置，推动资源要素向优质高效领域集中，实现效益最大化和效率最优化。这是贯彻落实习近平总书记“腾笼换鸟、凤凰涅槃”理论的重大改革实践，是政府有为、市场有效、企业有利、百姓受益的最佳结合点，是深化资源要素配置市场化改革、倒逼企业转型升级最务实最管用最有效的抓手，也是高质量发展组合拳最重要的招法。我省自2006年率先开始基层探索，2013年、2014年开展试点推广，2017年以来进入全面深化阶段，按照省委、省政府有关决策部署，扎实推动“亩均论英雄”改革从点到面、变盆景为风景。

（一）工作体系不断健全。全面形成上下联动、横向协同，一级抓一级、层层抓落实的工作体系。省委书记车俊在省委经济工作会议上要求着力抓好“亩均论英雄”改革等企业最关心的改革。省长袁家军出席全省深化“亩均论英雄”改革工作领导小组会议并作工作部署。2018年，“亩均论英雄”改革写入了《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，省政府印发《关于深化“亩均论英雄”改革的指导意见》（浙政发〔2018〕5号）。省亩均办每年制定印发年度工作要点，做好工作组织实施；领导小组各成员单位各司其职、紧密配合、合力推进。各市县积极发挥主体责任，结合实际推动改革任务落实落地。

（二）指标体系不断完善。全面建立涵盖工业、服务业以及经开区、高新区、小微企业园、特色小镇的亩均效益评价指标体系。形成规上工业企业亩均税收、亩均增加值、全员劳动生产率、单位能耗增加值、单位排污增加值、R&D经费支出与主营业务收入之比6项评价指标，引导企业更加注重高质量发展；规下工业企业以亩均税收等指标为主；规上服务业企业以亩均税收、亩均营业收入等指标为主。分领域分类别细化评价指标，明确生态承载能力弱的地区，单位能耗增加值、单位排污增加值等绿色发展指标的权重可适当加大；工业基础较好的地区，亩均增加值、亩均税收等指标权重可适当加大。

（三）评价体系不断优化。全面开展工业、服务业以及经开区、小微企业园、特色小镇亩均效益评价。印发《“亩均论英雄”改革有关数据交换共享暂行办法（2019版）》，实施20个部门35大类数据归集。2019年，各县（市、区）完成37201家规上和75678家占地3亩以上规下工业企业（除社会公益性和“二新一重”外）综合评价，规上A类企业8973家，用34.2%的土地，贡献了规上工业69.7%的税收；规下A类企业6634家，用7.6%的土地，贡献了规下工业33.8%的税收。省级层面完成市县、制造业行业、服务业重点行业企业以及开发区、高新区、小微企业园、特色小镇的亩均效益评价。遴选形成制造业亩均效益领跑企业100家、服务业重点行业领跑企业78家、开发区领跑者30家、高新区领跑者10家、小微企业园领跑者6家、特色小镇领跑者18家。

（四）政策体系不断深化。推进资源要素优化配置改革，着力构建促进资源要素向高效区域和优质企业集聚的政策体系。省级层面建立健全以亩均效益为导向的专项资金分配机制、差别化下达建设用地挂钩计划机制和主要污染物总量减排激励机制等。各地加大优质企业正向激励，2016年以来，全省减免亩均效益A、B类企业城镇土地使用税131.4亿元，新增A、B类企业用地8.8万亩、排污指标11678吨，优先支持A、B类企业各类财政奖补177.7亿元，优先安排A、B类企业电力直接交易试点降低用电成本48.0亿元；加快低效企业改造提升，2016年以来，通过腾笼换鸟，盘活土地56.6万亩，相当于全省纳入评价企业实际用地的28.6%，腾出用能529万吨，特别是2018年以来，有20741家低效企业完成改造提升，新增产值778.8亿元、税收59.0亿元。

“亩均论英雄”改革深化推进以来，全省亩均效益明显提升。2016年至2019年，全省单位建设用地GDP，从24.2万元/亩增长至29.8万元/亩，连续多年位列全国各省（区）第二位；规上工业亩均税收从21.7万元/亩增长至30.5万元/亩，年均增速12.0%；规上工业亩均增加值从101.6万元/亩增长至122.0万元/亩，年均增速6.3%。全国影响不断扩大，2018年以来，《人民日报》头版头条、新华社、央视新闻联播等中央媒体报道我省“亩均论英雄”改革做法成效，工业和信息化部工作简报向全国推广我省实践经验，上海、江苏、广东、山东等省市多次来我省考察借鉴经验做法，制定出台指导性文件。

二、以问题为导向，深化资源要素优化配置改革

“亩均论英雄”改革是地方经济治理的一场深刻革命，改革过程中涉及理念转变、利益调整和工作方式的规范完善，随着改革不断深入，实际工作中的一些难点问题开始显现，比如分业施策有待精准，某些细分行业受市场结构、产业周期等因素影响，导致亩均效益较低，但可能是产业链的重要环节，不能简单化、一刀切处理；比如政策标准有待统一，各地执行的差别化城镇土地使用税减免、用电、用气、用水价格等政策标准存在差异，导致政策执行效果不明显；比如政策执行有待落地，地方反映因为缺乏上位法支撑，有些政策难以出台实施细则，导致协调落实难。针对这些问题，需要坚持问题导向，加强顶层设计，出台省级层面资源要素优化配置政策，这是以“最多跑一次”理念撬动经济领域改革的一项重要举措。

去年以来，我省把制定实施制造业企业资源要素优化配置改革政策，作为贯彻落实省委、省政府决策部署的工作要求，纵深推进“亩均论英雄”改革的重要突破口，加快推进制造业高质量发展的有力举措。省政府分管省长亲自研究，省亩均办多次组织召开市县、行业协会和企业征求意见座谈会，吸收采纳各方意见，与北上广深和江苏等地交流，学习借鉴先进做法，特别是与省司法厅逐条反复沟通研究完善，最终通过合法性审核，并于2019年11月4日，经省委深改委会议审议通过。

在起草过程中，始终坚持“四个突出”的原则。一是突出改革创新。进一步解放思想、深化改革，以问题为导向，推进制度创新，完善“亩均论英雄”改革的体制机制和政策体系，加快推动资源要素向优质企业和优势区域集中。二是突出依法依规。按照国家法律法规、地方性法规、部门规章等要求，避免简单化、一刀切，不随意设限或突破，确保企业资源要素差别化配置在法治轨道上深化推进。三是突出降本减负。执行国家降本减负政策，以不抬高市场成本、社会成本为限，推进实体经济降本减负，强化综合施策，坚决防止借改革之名变相提价收费。四是突出政策协同。最大程度对政府掌握的资源要素进行优化配置和叠加运用，进一步提高政策实施的精准性和有效性，真正达到对好企业形成激励、对低效企业形成倒逼的效果。

三、政策文件的主要内容

（一）完善制造业企业差别化城镇土地使用税机制。重点是对政策的执行范围、减免比例和执行对象提出要求，明确“在全省范围内（含宁波市）制造业行业纳税人统一实行分类分档的城镇土地使用税减免政策，2021年12月31日前，A、B两类企业的城镇土地使用税分别减免100%、80%，C、D两类企业的城镇土地使用税不予优惠”等。

（二）完善制造业企业差别化用地机制。重点是对低效用地盘活利用和降低制造业企业用地成本提出要求，明确“盘活的可用存量工业用地或指标，优先用于工业项目，优先支持A、B两类企业的用地需求”“鼓励各地根据工业项目产业类型、生产经营周期、企业亩均效益综合评价结果等，灵活确定工业用地供应方式和使用年限，可在A、B两类企业中优先试行”等。

（三）完善制造业企业差别化用能机制。重点是对参与电力直接交易试点、实行有序用电、实施差别化电价政策和气价政策提出要求，明确“优先安排A类企业参与电力直接交易试点，D类企业不得参与”“实行有序用电时，优先保障A类企业用电需求”“扩大差别电价实施行业范围，对行业内D类企业实施差别电价，每千瓦时提高幅度不得超过0.50元”“对A类企业的用气价格予以优惠，对D类企业的用气价格不予优惠”等。

（四）完善制造业企业差别化排污机制。重点是对差别化核定企业排污许可总量指标、确定年度减排比例任务等提出要求，明确“各地可结合区域生态环境承载力、行业环境污染特征和企业排污实际，核定A、B、C、D四类企业排污许可总量指标”“对A、B两类企业的年度减排比例可低于当地工业平均削减比例”等。

（五）完善制造业企业差别化创新要素机制。重点是对创新支持政策等提出要求，明确“A、B两类企业在政府性评奖评优、试点示范项目申报、重大科技项目攻关、企业研发机构建设、人才引进培养和建设各类开放创新创业平台等方面给予同等条件优先支持”“省级层面优先支持亩均效益好的县（市、区）建设产业创新服务综合体”等。

（六）完善制造业企业差别化金融机制。重点是对差别化信贷政策提出要求，明确“鼓励金融机构对A类企业，在债务融资工具、信用评级、贷款准入、贷款授信、还款方式创新、利率优惠、担保方式创新、抵（质）押方式创新、并购重组、股改上市等方面给予重点支持”“量身定制A类企业技改信贷产品，加强中长期贷款支持”“对战略性新兴产业中的区域龙头、就业大户A类企业，存在流动性困难时予以必要的流动性支持或采取其他措施纾困”等。

（七）建立制造业企业长效财政激励约束机制。重点是对申报和享受财政奖励奖补政策提出要求，明确“建立与企业亩均效益挂钩的财政激励约束机制，优先支持A、B两类企业申报和享受财政奖励奖补政策，可根据实际提高A类企业享受补助比例，D类企业原则上不予补助”等。

本意见是“亩均论英雄”改革的进一步深化，突出体现在全省统一、规范实施、政策协同。第一，统一政策执行依据。比如城镇土地使用税政策，《意见》统一明确了政策执行的区域范围、减免比例和企业对象，新的政策执行后，预计每年能减免A、B类企业城镇土地使用税40亿元左右。第二，规范政策执行标准。比如差别化电价政策，《意见》统一规范了政策执行范围、价格上限、公示内容和备案程序，针对行业内D类企业精准执行差别电价，既符合国家的法律法规和产业政策导向，也有利于保护产业链完整性，提升产业链整体竞争力。第三，强化政策协同效应。《意见》明确依据A、B、C、D四类亩均效益综合评价结果，实施一系列税收、用地、用能、排污、金融、财政等政策，强化正向激励和反向倒逼工作机制，同向发力、叠加运用，让低效企业改造提升的主动性越来越强，吃得少、产蛋多的“俊鸟”越来越多。下一步，我们将按照省委经济工作会议和《省政府工作报告》要求，持续深化“亩均论英雄”改革，着力推动制造业企业资源要素优化配置改革各项政策措施落到实处，切实引导资源要素向优势区域、优势产业、优势企业集中，进一步营造良好的营商环境，有力推进制造业高质量发展。

四、解读单位

解读单位：浙江省经济和信息化厅；解读人：童森军，联系电话：0571-87058344。