中华人民共和国社会保险法释义（十四）

第五章  失 业 保 险

本章对失业保险的覆盖范围、制度模式、资金来源、享受待遇的条件等作了规定。

第四十四条 职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费。

【释义】本条是关于失业保险覆盖范围和缴费义务人的规定。

一、基本概念

1.失业

失业是指在劳动年龄内，有就业能力，并有求职要求的劳动者未能找到或者丧失工作岗位情况。

国际上，根据造成失业的原因是主观的还是客观的，将失业分为自愿失业和非自愿失业。自愿失业为劳动者自行提出离开工作岗位而导致的失业。非自愿失业，是指非因本人意愿而导致的失业。按照造成失业的客观原因不同，又可分为摩擦性失业、技术性失业、结构性失业、周期性失业和季节性失业。

失业与待业。在20世纪八九十年代改革开放过程中，我国政府文件长期使用“待业”这一概念。1982年人口普查的相关文件规定，“待业人员”是指在劳动年龄内、有劳动能力的人要求就业而无任何职业者。从这一定义上看，“待业”与“失业”是没有区别的。1986年国务院发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》（以下简称1986年《暂行规定》）和1993年国务院发布的《国有企业职工待业保险规定》（以下简称1993年《待业保险规定》）中均使用“待业”这一概念。这一概念带有从计划经济的角度对失业这一社会现象认识的色彩。

失业与下岗。失业与下岗都表现为劳动者离开原单位的工作岗位。但是不同的是，下岗是指由于用人单位的生产和经营发生特殊困难等客观原因，劳动者离开所在单位的具体工作岗位，但与所在单位未解除或者终止劳动关系，又没有找到新的工作岗位的现象。20世纪90年代末下岗人员大量增多是我国在经济转轨过程中出现的社会经济现象，主要表现为国有企业的职工大量下岗。而失业，则是劳动者与用人单位已解除或者终止劳动关系，而没有新的工作岗位的现象。所以，失业与下岗是有区别的。

失业与就业、再就业。失业是与就业相对应而存在的概念。就业是指在国家规定的劳动年龄内，有劳动能力的人，从事一定的社会劳动并取得劳动报酬或者经营收入的状态。再就业是失业后重新获得就业岗位的状况。

2.失业保险

失业保险是对劳动年龄内，有就业能力并有就业愿望的人由于非本人原因而失去工作，无法获得维持生活所需的工资收入，在一定期间内由国家和社会为其提供基本生活保障的社会保险制度。失业保险是社会保险的重要组成部分。享受失业保险待遇者要依法参加失业保险，且履行法定义务并符合法定条件。

二、失业保险制度的立法沿革

我国失业保险制度的建立经历了一个由失业救济到待业保险，再到失业保险的历史演变过程。

第一时期：新中国成立初期的失业救济制度。新中国成立初期面临千疮百孔的国民经济和大量失业人员，1960年6月，经政务院批准，劳动部及时发布了《救济失业工人暂行办法》，确定了我国新中国成立初期的失业救济制度。办法中规定了救济失业工人的范围、失业救济标准和失业救济资金的来源。这一制度对于妥善安置失业工人，稳定社会，促进国民经济的恢复和发展起到重要作用。

第二时期：20世纪80年代中期到90年代初期的待业保险制度。80年代以后，我国开始了由农村到城市经济体制的全面改革，企业改革是城市改革的中心环节。为了适应企业进入市场的需要，劳动用工领域进行了重大改革。1986年7月国务院同时发布4个劳动用工改革的行政法规，其中之一为《国营企业职工待业保险暂行规定》。这个《暂行规定》规定了国营企业中的4类职工为待业人员，并对待业救济金的来源、筹集与使用作了规定。1986年《暂行规定》与国务院同时颁布的3个劳动用工制度改革规定一起，成为我国计划经济向市场经济转轨中劳动用工制度改革的重要标志。1993年《待业保险规定》在1986年《暂行规定》基础上，将待业保险制度的覆盖范围由国营企业扩大到城镇各类所有制企业，调整了基金收缴基数，设立了有一定幅度的基金收缴比例，提高了救济金的发放标准，并进一步完善了待业保险基金的管理、监督制度。国务院上述两个规定的执行，既推动了企业改革的深化，也建立了失业保险制度的雏形。

第三时期：国务院1999年1月发布了《失业保险条例》，是我国失业保险制度由不规范走向比较规范，从计划走向市场的重要标志，是适应我国社会主义市场济济体制建立的社会保障体系的组成部分。《失业保险条例》与1993年《待业保险规定》相比，有以下几个方面的重要变化：一是扩大了失业保险的覆盖范围，将1993年《待业保险规定》规定的待业保险范围由城镇企业，扩大到城镇所有企业和事业单位；二是提高了失业保险费的费率，将企业缴费费率由0.6%～1%提高到2%，并增加了1%的个人缴费，同时增加了关于事业单位及其缴费的规定；三是提高了失业保险基金的统筹层次，由县级统筹提高到地市级统筹，并建立了省级失业保险调剂金制度；四是重新确定了失业保险金发放的标准，使其更好地与最低工资制度和城市居民最低生活保障制度相接；五是明确规定了失业保险基金的支出项目，以保证基金的安全，防止基金流失；六是确定了收支两条线管理的机制，这一机制的确定是我国社会保障管理监督体制改革的重要成果，是防止基金挪用、流失的有效措施；七是规定了社会化管理的发放制度。

在总结以往经验和梳理现存问题的基础上，社会保险法设专章对失业保险作了规定，为失业保险的长远发展提供了法律保障。

三、失业保险立法目的

失业保险立法目的，是保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业。这里所称的失业人员失业期间，是指失业人员按照本法规定享受失业保险待遇的期间；这里所称保障失业人员失业期间的基本生活，是指失业人员按照规定领取失业保险金对其生活的保障。按照《失业保险条例》等现行失业保险制度的规定，保障基本生活的水平应高于社会救济对救济失业人员生活的保障水平，立法目的中还包括促进失业人员的就业。促进失业人员尽快找到新的工作岗位，实现再就业，是从根本上解决失业问题的措施。

四、失业保险制度的覆盖范围

失业保险制度的覆盖范围也就是通过立法界定依法享受失业保险待遇的对象，同时界定有义务履行缴纳失业保险费的组织和个人。

国际上，不同国家因其国情不同界定的失业保险范围也不同。如英国以达到一定收入为标准，加拿大以是否为工薪阶层划线。对公务员、家庭用工是否纳入失业保险范围做法也不相同。我国的失业保险的范围也必须根据现阶段我国经济发展状况和保障能力来确定。

本法未对用人单位和职工的范围作出明确的规定。在实务操作上，《失业保险条例》对失业保险适用范围作了具体规定。该条例第二条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。本条所称城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”第三十二条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以决定本条例适用于本行政区域内的社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工。”

五、失业保险的缴费义务人

失业保险基金是开展失业保险的物质基础。根据《失业保险条例》第五条规定，失业保险基金由下列各项构成：城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费；失业保险基金的利息；财政补贴；依法纳入失业保险基金的其他资金。其中，参保单位和个人的缴费是失业保险基金的主要来源。

1.缴费义务人。根据本条规定，失业保险由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费。

2.失业保险费的缴费基数和费率。本法未对失业保险费的缴费基数和费率作具体规定，只是规定“按照国家规定”。这里的国家规定，主要是指《失业保险条例》的规定。《失业保险条例》第六条规定，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位招用的农民合同工本人不缴纳失业保险费。此外，《失业保险条例》还规定，省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域失业人员数量和失业保险基金数额，报经国务院批准，可以适当调整本行政区域失业保险费的费率。

第四十五条 失业人员符合下列条件的，从失业保险基金中领取失业保险金：

（一）失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的；

（二）非因本人意愿中断就业的；

（三）已经进行失业登记，并有求职要求的。

【释义】本条是关于领取失业保险金资格的规定。

失业人员失业后领取失业保险金，必须同时具备下列三个条件：

一、失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年

失业人员要想领到失业保险金，除了参加失业保险外，其所在单位及其本人还必须按照规定缴纳了失业保险费，且缴费时间满一年。如果缴纳时间不满一年，失业后，不能领取失业保险金。如果是未参加过工作的失业者，或参加工作已一年以上，但用人单位和个人没有参加失业保险，由于其没有履行过缴费义务，即使处于失业状态，也不符合享受失业保险待遇的条件，不能领取失业保险金。

二、非因本人意愿中断就业

所谓自愿失业与非自愿失业，是英国著名经济学家凯恩斯于20世纪30年代首次提出的失业划分方法。在他看来，只要消除非自愿失业，就能够实现“充分就业”，因为自愿失业，责任全在就业者本人，或是出于获取更体面的工作岗位和更优厚工资的考虑，或是出于其他的个人考虑，这种离开原工作岗位而暂时失业的现象，理应由个人负责，国家没有必要给他们提供失业保险的待遇，他们也没有获得这种待遇的权利。至于非自愿失业者，因为这类失业现象的发生责任不在失业者本人，而是与失业者本人无关的原因造成的，例如，企业因经营不善而破产，致使企业全体职工失业；劳动合同到期，用人单位不再与之订立新的劳动合同，劳动者又未找到新的工作等。对于这种失业人员，国家应当为其提供失业保险待遇，失业者也有权利享受失业保险待遇。

国际通行做法是将自愿中断就业的人员排除在享受失业保险待遇的范围之外。《失业保险条例》借鉴国际经验，将自愿离职而失业的人员排除在享受失业保险待遇的范围之外。非因本人意愿中断就业的人员，即只有非自愿失业才能领失业保险金。按照劳动保障部《失业保险金申领发放办法》第四条的规定，非因本人意愿中断就业的是指下列人员：（1）终止劳动合同的；（2）被用人单位解除劳动合同的；（3）被用人单位开除、除名和辞退的；（4）根据《劳动法》第三十二条第二、三项与用人单位解除劳动合同的；（5）法律、行政法规另有规定的。

三、已经进行失业登记，并有求职要求

失业人员失业后，要想领到失业保险金，除了符合上述条件，还应持有关材料到当地经办失业保险事务的社会保险经办机构办理失业登记。办理失业登记是失业人员领取失业保险金的必经程序，目的是为了掌握失业人员的基本情况，确认其资格，失业登记是失业人员进入申领失业保险待遇程序的重要标志。社会保险经办机构应对其报送的有关材料进行审核，看其是否具备领取失业保险金的条件。具备领取条件的，应给失业人员发放领取失业保险金证明卡，失业人员按规定的时间到经办失业保险事务的社会保险经办机构领取失业保险金。

失业人员享受失业保险待遇，还须有求职要求。这是考虑到失业保险的一个重要功能是促进失业人员再就业。实现这一目的，一方面需要加快经济发展，创造更多的就业岗位，同时，发展和完善就业服务事业，为失业人员实现再就业提供服务；另一方面也要求失业人员积极主动地利用各种就业机会和就业服务设施，不断提高自身素质，增强竞争就业的能力。可以说，这是享受失业保险待遇的一个前提，也是失业人员应尽的义务。要求申领失业保险金的失业人员积极寻找工作，可以使其在得到基本生活保障的同时，获得必要的就业服务，争取尽快实现再就业，从根本上解决失业问题。在认定失业人员是否有求职要求时，应以其是否在职业介绍机构登记求职，并参加就业培训等活动为衡量的标准。例如，失业人员应接受为失业人员举办的职业培训、职业介绍等。对职业介绍机构介绍的工作应积极响应，如果失业人员无正当理由，拒不接受职业介绍机构介绍的工作的，经办机构应当告知其领取失业保险金时间有限，如不尽快找到工作对其本人将十分不利。

社会保险法这样规定，主要是为了促进失业人员积极寻找工作，克服单纯依靠失业保险金的思想，激励失业人员积极主动地利用各种就业机会和就业服务，不断提高自身素质，增强竞争就业的能力。

第四十六条 失业人员失业前用人单位和本人累计缴费满一年不足五年的，领取失业保险金的期限最长为十二个月；累计缴费满五年不足十年的，领取失业保险金的期限最长为十八个月；累计缴费十年以上的，领取失业保险金的期限最长为二十四个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，最长不超过二十四个月。

【释义】本条是关于失业人员领取失业保险金期限的规定。

一、关于领取失业保险金的期限

失业人员领取失业保险金的期限与其缴纳失业保险费的年限挂钩，是国际上大多数国家的通行做法。在总结我国失业保险制度实践经验的基础上，社会保险法规定，失业人员领取失业保险金的期限由失业人员失业前用人单位和本人的累计缴费确定。这样规定主要有两点考虑：一是将履行缴费义务与享受失业保险待遇权利紧密结合。缴费时间越长，领取失业保险金的期限越长。不按规定缴费的，应在计算其领取期限时作相应扣除，这是强化职工缴费意识的重要手段；二是允许缴费时间累计相加作为确定享受期限的标准，有利于保护失业人员的合法权益。特别是对那些失业前多次转换工作单位，且参加了失业保险的人员来说，更加体现了这一精神。从这点来讲，也有利于促进劳动力合理流动，促进城镇企业事业单位及其职工参加失业保险。

社会保险法规定的失业人员领取失业保险金的期限，分为三个档次：（1）累计缴费时间满1年不足5年的，最长能够领取12个月的失业保险金；（2）累计缴费时间满5年不足10年的，最长能够领取18个月的失业保险金；（3）累计缴费时间10年以上的，最长能够领取24个月的失业保险金。

需要特别说明的是，关于领取失业保险金的最长期限的规定，不能理解为缴费时间达到上述要求的失业人员都能领取最长期限的失业保险金。由于我国地域辽阔，各地的情况千差万别，社会经济发展水平存在较大差异。在这种情况下，如果在社会保险法中把享受失业保险金的年限和缴费年限划分得太细，也不便于各地结合本地区情况具体操作。正是基于这一考虑，社会保险法没有将享受待遇的期限与缴费年限的关系划分得很细，而只是作了原则规定，即规定领取失业保险金应达基本缴费年限，也就是失业前累计缴费满1年。同时，根据不同的缴费年限，规定了领取失业保险金不同的最长期限。在具体操作中，各地可以在同一档次内，根据失业人员缴费时间的长短，相应拉开其领取失业保险金期限的差距。例如，失业人员失业前，累计缴费时间满1年不足2年的，可以领取6个月的失业保险金；累计缴费时间每增加1年，领取失业保险金的期限增加2个月；但最长不得超过12个月。至于具体档次如何划分，由各地根据实际情况确定。对享受期限18个月和24个月的规定，也可以照此划分具体档次。

二、关于累计缴费年限和领取失业保险金期限的计算

1.确定领取失业保险金期限的依据是失业人员失业前累计缴费年限，而不是失业前的连续缴费时间

在社会主义市场经济条件下，劳动者可以通过多种形式实现就业，如劳动者可以自愿组织起来就业、从事个体经营和通过非全日制工作等形式实现就业。在这种情况下，很容易出现劳动者就业期限不满1年就失业，也可能出现劳动者多次就业又多次失业的情况。例如，一个劳动者工作满6个月后失业了，一段时间后又再次就业，如果就业6个月后又再次失业，这时其累计就业时间已满1年。假如该劳动者在就业期间用人单位和他本人都按照规定履行了缴费义务，在这种情况下，按照社会保险法失业前累计缴费的规定，该劳动者就符合享受失业保险待遇的条件，就应当领取失业保险金；但如果只是把失业前的连续缴费时间作为领取失业保险金的条件，不承认间断的累计，上述失业人员就不符合享受失业保险待遇的条件，也就不能领取失业保险金。社会保险法将缴费时间加以累计，不仅保护了这就分人员的合法权益，同时，在实践中将起到鼓励失业人员通过多种方式尽快实现再就业的作用。

2.失业人员领取失业保险待遇后重新就业的，再次失业时，其领取失业保险金期限所依据的缴费年限的计算

社会保险法规定，重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，最长不超过24个月。这一规定有两层含义：一是重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，也就是说，不管根据之前累计缴费年限确定的领取失业保险金的期限是否已经全部使用，之前的缴费时间均不再累计计算，而是根据重新就业后的缴费时间重新计算；二是对前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限所对应的权益予以保留，可以与根据再次失业时的累计缴费年限计算出来的领取失业保险金的期限合并计算。这样规定的目的是为了保护阶段性就业人员享受失业保险待遇的权利。

例如，一个劳动者工作满5年后失业了，在这5年就业期间用人单位和他本人都按照规定履行了缴费义务，根据当地社会保险行政部门规定，他最多可以领取12个月的失业保险金。当他领了6个月失业保险金后，再次就业，又工作了5年后失业，这5年中用人单位和他本人都按照规定履行了缴费义务，这时候他领取失业保险金的期限怎么算？根据社会保险法的规定，就需要计算两个年限：一是根据重新就业后的缴费时间计算出的领取失业保险金的期限，也就是再次就业后工作的这5年，可以领取12个月的失业保险金；二是前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限，在上次失业时，该劳动者本可领取12个月的失业保险金，但实际上他只领了6个月，还有6个月的期限尚未使用，这6个月就是“前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限”。那么，该劳动者第二次失业时，能领取失业保险金的最长期限为18个月。

需要特别说明的是，要处理好本条与本法第四十五条规定的领取失业保险金条件的关系。根据本法第四十五条规定，“失业前用人单位和本人已经按照规定缴纳失业保险费满一年的”，是失业人员领取失业金的必要条件之一。而根据本条规定，失业人员“重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算”，那么，就有可能出现“失业人员在领取失业保险金期间重新就业后不满1年再次失业”的情形，这种情形下该失业人员是否可以领取失业保险金呢？按照劳动保障部《失业保险金申领发放办法》第十五条的规定，关键是看该失业人员前次失业应领取失业保险金的期限是否已经使用完，如果没有用完，根据本条“领取失业保险金的期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算”的规定，失业人员可以继续申领其前次失业应领取而尚未领取的失业保险金。如果已经用完，那么就因不符合“失业前用人单位和本人已经按照规定缴纳失业保险费满一年”的条件，不能领取失业保险金。

第四十七条 失业保险金的标准，由省、自治区、直辖市人民政府确定，不得低于城市居民最低生活保障标准。

【释义】本条是关于失业保险金标准的规定。

失业保险金，是指社会保险经办机构依法支付给符合条件的失业人员的基本生活费用，是对失业人员在失业期间失去工资收入的一种临时补偿，目的是为了保障失业人员的基本生活。

本法只规定了失业保险金的最低限，即城市居民最低生活保障标准。其最高限，仍应执行《失业保险条例》的规定。《失业保险条例》第十八条规定：“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。”

最低工资标准，是指劳动者在法定工作时间或依法签订的劳动合同约定的工作时间内提供了正常劳动的前提下，用人单位依法应支付的最低劳动报酬。根据《最低工资规定》，最低工资标准一般采取月最低工资标准和小时最低工资标准的形式，月最低工资标准适用于全日制就业劳动者，小时最低工资标准适用于非全日制就业劳动者。确定和调整月最低工资标准，应参考当地就业者及其赡养人口的最低生活费用、城镇居民消费价格指数、职工个人缴纳的社会保险费和住房公积金、职工平均工资、经济发展水平、就业状况等因素。最低工资标准的确定和调整方案，由省、自治区、直辖市人民政府劳动保障行政部门会同有关单位研究拟订，报省、自治区、直辖市人民政府批准。目前，全国各省、直辖市和自治区都已制定了最低工资标准，并建立了相应的调整机制。《失业保险条例》所说的当地最低工资标准指的是统筹地区的月最低工资标准。

城市居民最低生活保障标准，又称为城市居民最低生活保障线，是国家为救济社会成员中收入难以维持其基本生活需求的人口而制定的一种社会救济标准。《城市居民最低生活保障条例》规定，城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。

将失业保险金的发放标准与最低工资标准和城市居民最低生活保障标准挂钩，主要有两点考虑：第一，我国是一个发展中国家，经济相对落后，且基金承受能力有限，失业人员生活保障程度不宜过高，只能维持其基本生活需要。从这一原则出发，失业保险金的发放标准不能高于提供了正常劳动的劳动者所得工资的最低标准，即最低工资标准，如果超过这个标准，不仅会引发一些矛盾，也容易使失业人员产生依赖心理，不利于失业人员积极寻找工作，实现再就业；同时，也不应低于城市居民最低生活保障标准，如果低于这个标准，难以保障失业人员的基本生活。第二，将失业保险金的发放标准与最低工资和城市居民最低生活保障标准挂钩，使失业保险金标准随着最低工资标准和城市居民最低生活保障标准的调整而随之调整，这也是保证失业人员享受社会进步和经济发展成果的重要措施。

考虑到各地社会经济发展水平存在较大差异，全国不宜规定一个统一的标准。为此，《失业保险条例》将具体发放标准授权省、自治区、直辖市人民政府根据当地的实际情况自行确定。

草案修改审议过程中，有意见提出，现行失业保险金标准太低，特别是对失业前收入较高的人群来讲更为突出。建议建立待遇水平与缴费挂钩机制，实行待遇水平与缴费工资挂钩的办法，按其一定比例计发待遇，同时规定最高和最低限。根据这一意见，草案二审稿第四十三条规定：“失业保险金的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据个人失业前十二个月的月平均缴费工资和赡养系数确定，但是失业保险金不得低于城镇居民最低生活保障标准。”

草案公开征求意见期间，又有意见认为，以个人失业前12个月的月平均缴费工资为基数确定失业保险金，势必会出现失业保险金超过当地最低工资标准，甚至会超出很多的情况，这与失业保险保障失业人员基本生活的制度设计目标不符，也不利于失业人员积极求职。建议修改为与《失业保险条例》的规定相一致，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。在综合各方意见基础上，立法机关只对失业保险金标准的下限作了规定，为今后完善制度留下空间。

第四十八条 失业人员在领取失业保险金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇。

失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付，个人不缴纳基本医疗保险费。

【释义】本条是关于失业人员领取失业保险金期间有关基本医疗保险问题的规定。

1998年12月，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，将城镇所有用人单位和职工都纳入了基本医疗保险的覆盖范围，建立了由用人单位和职工共同负担的费用筹措机制，明确了统筹基金和个人账户的支付范围。根据这一决定，失业人员在领取失业保险金期间患病就医的医疗费用，可以在其医疗保险个人账户结余中支付，但对失业人员是否继续缴纳医疗保险费，并未作出规定。由于失业人员医疗保险个人账户余额必然数量有限，很难保障失业人员在领取失业保险金期间的基本医疗需求。

1999年，《失业保险条例》规定，失业人员在领取失业保险金期间患病就医的，可以按照规定向社会保险经办机构申请领取医疗补助金。医疗补助金的标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。实践中，有的地区采用定额补助的办法，规定失业人员在领取失业保险金期间，每月领取一定数额的医疗补助金；也有的地区规定，失业人员在领取失业保险金期间患病并在社会保险经办机构指定医院治疗的，可以按照住院治疗费用的一定比例发放医疗补助金。

在草案公开征求意见期间，有意见提出，只有缴纳医疗保险费才可以享受当期的医疗保险待遇，失业人员一旦在失业期间生病，在个人账户余额用完后，就只能由个人承担高昂的医疗费用，负担很重。建议医疗保险能以人为本，关注、容纳失业者。立法机关对这些意见进行了认真研究后规定：失业人员在领取失业保险金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇。同时，考虑到失业人员失业期间生活负担较重，本法进一步规定：失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付，失业人员本人不缴纳基本医疗保险费。

需要特别说明的是，由于我国地区辽阔、地区间情况差别较大，加上失业人员参加职工基本医疗保险尚无实践基础，所以本法只作了原则规定。至于失业人员以什么方式参加职工基本医疗保险、缴费基数和费率的确定、失业保险制度与职工基本医疗保险制度的衔接，以及失业人员参加职工基本医疗保险后的待遇与《失业保险条例》规定的医疗补助金待遇的衔接等，涉及比较复杂的具体操作问题，还需要制定具体的实施办法。

第四十九条 失业人员在领取失业保险金期间死亡的，参照当地对在职职工死亡的规定，向其遗属发给一次性丧葬补助金和抚恤金。所需资金从失业保险基金中支付。

个人死亡同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件的，其遗属只能选择领取其中的一项。

【释义】本条是关于失业人员死亡后遗属待遇的规定。

一、失业人员死亡后遗属待遇领取条件

根据本法规定，失业人员在领失业保险金期间死亡的，向其遗属发给一次性丧葬补助金和抚恤金。理解这一规定需要把握以下几点：第一，仅限于“领取失业保险金期间”死亡的。也就是说，以下几种情况不能享受遗属待遇：失业人员失业后，没有到社会保险经办机构办理失业登记，或者没有申请领取失业保险金的；因不符合条件而不能领取失业保险金的；依法停止领取失业保险金的；领取失业保险金期满后，仍处于失业状态的，其遗属不能领取遗属待遇。第二，这里所说的“死亡”，并没有限定条件，不论什么原因，包括病故、因意外伤害死亡等，也包括被人民法院宣告死亡。

二、失业人员死亡后遗属待遇的项目和标准

关于在职职工死亡待遇的规定，主要依据是本法第十七条。根据本法第十七条规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金，所需资金从基本养老保险基金中支付。主要包括两部分：一是丧葬补助金，是为了减轻职工家属因办丧事而增加的经济负担，由基本养老保险基金给予的一次性补助；二是抚恤金，是为了保证由死亡职工供养的直系亲属不因供养人死亡而断绝生活来源，由基本养老保险基金按被供养人数给予的基本生活费用。需要特别强调的是，这两项待遇都是一次性待遇。

《失业保险金申领发放办法》（劳动和社会保障部令第8号）规定了失业人员死亡后遗属待遇的标准和申领程序。根据该办法规定，失业人员在领取失业保险金期间死亡的，其家属可持失业人员死亡证明、领取人身份证明、与失业人员的关系证明，按规定向经办机构领取一次性丧葬补助金和其供养配偶、直系亲属的抚恤金。失业人员当月尚未领取的失业保险金可由其家属一并领取。失业保险金以及医疗补助金、丧葬补助金、抚恤金等失业保险待遇的标准按照各省、自治区、直辖市人民政府的有关规定执行。

三、有关遗属待遇之间的关系

根据本法第十七条规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金，所需资金从基本养老保险基金中支付。根据本法第三十八条规定，职工因工死亡的，其遗属领取的丧葬补助、供养亲属抚恤金，按照国家规定从工伤保险基金中支付。根据本条规定，失业人员在领失业保险金期间死亡的，向其遗属发给一次性丧葬补助金和抚恤金，所需资金从失业保险基金中支付。

实践中，有可能出现同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件的情况。而这三项丧葬补助金的功能都是一样的，都是为了减轻职工家属因办丧事而增加的经济负担，只是资金的支出渠道不同而已。为统筹协调社会保险各险种之间的关系，避免重复，本条规定：个人死亡同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件的，其遗属只能选择领取其中的一项。

将选择权交给参保人员的遗属，主要考虑是，由于各地情况不同，三项丧葬补助金的标准也可能不同，将选择权交给参保人员遗属，其遗属可以选择领取其中待遇较高的一项，更有利于保障其权益。

第五十条 用人单位应当及时为失业人员出具终止或者解除劳动关系的证明，并将失业人员的名单自终止或者解除劳动关系之日起十五日内告知社会保险经办机构。

失业人员应当持本单位为其出具的终止或者解除劳动关系的证明，及时到指定的公共就业服务机构办理失业登记。

失业人员凭失业登记证明和个人身份证明，到社会保险经办机构办理领取失业保险金的手续。失业保险金领取期限自办理失业登记之日起计算。

【释义】本条是关于失业人员申领失业保险金程序的规定。

1.由其失业前所在的用人单位为其出具终止或者解除劳动关系的证明。根据《劳动合同法》的规定，劳动关系的终止或者解除，主要是指用人单位与劳动者之间终止或者解除劳动合同。失业人员失业，可分为两种情形：

（1）劳动合同终止所致的失业，是指劳动合同双方当事人在合同中约定的期限已届满，而用人单位不再与其签订新的劳动合同，造成失业；用人单位被依法宣告破产，或者用人单位被吊销营业执照、责令关闭、撤销，或者用人单位决定提前解散，劳动合同终止，造成失业。

（2）劳动合同解除所致的失业。根据《劳动合同法》的规定，用人单位解除劳动合同分以下几种情形：一是用人单位与劳动者协商一致解除劳动合同。二是出现下列情形之一，用人单位可以解除劳动合同：①劳动者在试用期间被证明不符合录用条件的；严重违反用人单位规章制度的；严重失职，营私舞弊，给用人单位造成严重损害的；同时与其他用人单位建立劳动关系，对完成本单位的工作任务造成严重影响，或者经用人单位提出，拒不改正的；被依法追究刑事责任的。②劳动者患病或者非因工负伤，在规定的医疗期满后不能从事原工作，也不能从事由用人单位另行安排的工作的。③劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的。④劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行，经用人单位与劳动者协商，未能就变更劳动合同内容达成协议的。⑤用人单位依照破产法规定进行重整的；生产经营发生严重困难的；企业转产、重大技术革新或者经营方式调整，经变更劳动合同后，仍需裁减人员的；其他因劳动合同订立时所依据的客观经济情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行，需要裁减人员。

根据享受失业保险待遇条件的规定，因上述原因造成的失业，均可申领失业保险待遇。另外，因用人单位未按照劳动合同约定提供劳动保护或者劳动条件；未及时足额支付劳动报酬；未依法为劳动者缴纳社会保险费；用人单位的规章制度违反法律法规的规定；损害劳动者权益的；用人单位以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动者劳动的；用人单位违章指挥，强令冒险作业危及劳动者人身安全，失业人员主动解除劳动关系的，也可以享受失业保险待遇。

用人单位应当为失业人员出具终止或者解除劳动关系的证明，证明应当注明失业人员的姓名、年龄等基本情况及解除或者终止劳动关系的时间、原因等内容，并告知失业人员失业后按照有关规定可以享受失业保险待遇以及应向哪个机构提出申领申请等。

2.用人单位应将失业人员的名单，自终止或者解除劳动关系后15日内，告知所在地社会保险经办机构。

3.职工失业后申领失业保险待遇的，应当持本人身份证明、单位出具的终止或者解除劳动关系的证明等材料，及时到当地人力资源社会保障部门指定的公共就业服务机构办理失业登记。

4.失业人员持失业登记证明和个人身份证明，到社会保险经办机构办理领取失业保险金的手续。社会保险经办机构对领取失业保险待遇的申请进行审核，内容包括：申请人提供的证明材料是否真实可靠、申请人参加失业保险和缴纳失业保险费的情况、是否进行过失业登记等。对不符合领取条件的申请人，应当书面告知其理由，并告知申请人有异议时可在多长时间内向哪个人力资源社会保障部门提出行政复议申请。经审核符合申领条件的，应当为失业人员办理领取的失业保险待遇的有关手续。

5.领取失业保险金。经社会保险经办机构办理领取失业保险金手续后，失业人员可以按月到同一个社会保险经办机构领取失业保险金，或由社会保险经办机构开具单证，到指定的银行领取失业保险金。

失业保险金自办理失业登记之日起计算。社会保险法对失业登记的期限未作具体规定，国务院人力资源社会保障部门或者省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际情况规定失业人员应当在终止或者解除劳动关系之日起多长时间内办理失业登记。对失业人员来讲，可以在终止或者解除劳动关系的第2日至规定的登记最后期限之日的任何一个工作日办理失业登记。对有正当理由，如未被告知失业保险有关权利、因疾病、自然灾害等原因无法在规定期限内办理登记手续的，失业人员可以向社会保险经办机构说明情况，并提供有关证明，经办机构认可后，应当为失业人员办理登记手续。

第五十一条 失业人员在领取失业保险金期间有下列情形之一的，停止领取失业保险金，并同时停止享受其他失业保险待遇：

（一）重新就业的；

（二）应征服兵役的；

（三）移居境外的；

（四）享受基本养老保险待遇的；

（五）无正当理由，拒不接受当地人民政府指定部门或者机构介绍的适当工作或者提供的培训的。

【释义】本条是关于停止失业保险待遇的法定情形的规定。

失业保险制度旨在保障失业人员失业期间的基本生活待遇，并促进失业人员再就业。如果失业人员在享受失业保险待遇期间重新就业或者在此期间其生活待遇可以通过其他的途径和来源得到保障，就不必继续领取失业保险金并享受其他失业保险待遇。本条列举了几项停止失业人员失业保险金和其他失业保险待遇的事项，都是根据失业保险制度立法宗旨而确定的。

一、重新就业的

失业保险待遇是用来保障失业人员失业期间的基本生活的，领取失业保险金的失业人员一旦重新就业，就不再属于失业人员，应当停止其失业保险待遇。

二、应征服兵役的

我国《宪法》第五十五条规定：“保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务。”根据《兵役法》的规定，“中华人民共和国公民，不分民族、种族、职业、家庭出身、完胜教信仰和教育程度，都有义务依照本法的规定服兵役。”失业人员只要按照兵役法规定的条件、程序应征入伍，就成为一个军人，将根据兵役法和军事条令的规定享受权利、承担义务。与此联系，其生活将纳入《兵役法》予以保障。所以，失业人员应征入伍后，不再享受失业人员的待遇。

三、移居境外的

根据《公民出境入境管理法》及其实施细则的规定，公民移居境外的，一般在境外具有一定的经济基础，而且，如果失业人员移居境外，其在境外的就业、生活等情况社会保险经办机构也难以掌握。从技术上讲，移居境外的失业人员也难以继续享受各种失业保险待遇。但是，在此需要说明的是，此处所指的移居境外，是指失业人员到境外定居，不包括那些因私短期出境探亲、访友的情形。

四、享受基本养老保险待遇的

按照社会保险法的规定，享受基本养老保险待遇的人员，已经是办理了退休手续的人员，但他们处于的状态并不是失业的状态，而且可以享受基本养老保险待遇，生活是能够得到保障的，所以不可以再享受失业保险待遇。

五、无正当理由，拒不接受当地人民政府指定部门或者机构介绍的适当工作或者提供的培训的

扩大就业门路、创造就业机会，尽可能地降低失业率，是所有政府面临的任务和不可推卸的责任。我国各级人民政府都指定一些专门的职业介绍机构和职业培训机构，帮助失业人员尽快解决就业问题。如果失业人员没有正当的理由，拒不接受这些机构介绍的工作或者提供的培训，则表明，这些失业人员并不是没有机会就业，而是在有机会的情况下放弃了就业。鉴于此，就不应当让其继续享受失业保险待遇，否则，就会有悖于失业保险制度关于“促进再就业”的宗旨。

需要特别说明的是，《失业保险条例》规定了7种停止享受失业保险待遇的情形，社会保险法只规定了5种情形，删去了两种情形，即“被判刑收监执行或者被劳动教养的”“有法律、行政法规规定的其他情形的”。删去“被判刑收监执行或者被劳动教养的”，主要考虑是，被判刑收监执行和被劳动教养，是对公民限制人身自由的强制措施和处罚，而享受失业保险待遇是公民社会保障权益的实现，两者并无必然联系。删去“有法律、行政法规规定的其他情形的”，主要考虑是，对限制参保人员享受失业保险待遇的情形的规定，应当由法律作出规定，有利于扩大受益面，更好地保障参保人员的权益。

第五十二条 职工跨统筹地区就业的，其失业保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。

【释义】本条是关于职工跨统筹地区流动，失业保险关系如何接续的规定。

一、关于职工跨统筹地区就业

失业保险的统筹层次是指失业保险基金在一定的行政区域内实行统一筹集、管理和使用的管理形式，本条所称统筹地区就是统一筹集、管理和使用失业保险基金的一定的行政区域。根据《失业保险条例》规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹；其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。在具体实施过程中，各地可以结合实际情况，确定不同的全市统筹的实现方式，可以统一管理和调度使用全部基金，也可以统筹调剂使用部分基金，以充分发挥基金保障失业人员基本生活和促进再就业的功能。

跨统筹地区就业，是指职工到当前的统筹地区以外的其他地区就业。从跨统筹地区就业前职工状况看，可以分为几种情况：一是跨统筹地区就业前，职工已经失业，并按照规定申请领取失业保险金，享受相应的失业保险待遇；二是跨统筹地区就业前，职工已经失业，但是因各种原因并没有申请领取失业保险金，并到统筹地区以外的其他地区就业；三是跨统筹地区就业前没有处于失业状态，离开原工作单位后马上到其他统筹地区就业的，也不存在申请领取失业保险金的情况。

二、关于失业保险关系随本人转移

《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位成建制跨统筹地区转移，失业人员跨统筹地区流动的，失业保险关系随之转迁。《失业保险金申领发放办法》（劳动保障部令第8号）进一步明确了失业保险关系转迁的具体政策：失业人员失业保险关系跨省、自治区、直辖市转迁的，失业保险费用应随失业保险关系相应划转。需划转的失业保险费用包括失业保险金、医疗补助金和职业培训、职业介绍补贴。其中，医疗补助金和职业培训、职业介绍补贴按失业人员应享受的失业保险金总额的一半计算。失业人员失业保险关系在省、自治区范围内跨统筹地区转迁，失业保险费用的处理由省级劳动保障行政部门规定。失业人员跨统筹地区转移的，凭失业保险关系迁出地经办机构出具的证明材料到迁入地经办机构领取失业保险金。

在总结《失业保险条例》实施以来的实践经验基础上，社会保险法也明确，职工跨统筹地区就业的，其失业保险关系随本人转移。根据这一规定，职工跨统筹地区就业后，原来失业保险关系所在地的社会保险经办机构应当按照规定将其失业保险关系转至迁入地，迁入地的社会保险经办机构应当接受，并办理接续手续。

三、关于缴费年限累计计算

本条所称缴费年限，是指职工及其所在用人单位缴纳失业保险费的年限。如前所述，失业人员领取失业保险金的期限和其缴费年限紧密相关，也就是说，失业保险待遇在一定程度上带有权益积累的性质。那么，当职工流动就业时，其之前的缴费年限对其今后享受失业保险待遇具有重要作用。因此，社会保险法明确规定，职工跨统筹地区就业的，其失业保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。

在计算失业保险累计缴费年限时，需要处理好本条和本法第四十六条规定的关系。根据本法第四十六条规定，失业人员领取失业保险金期间“重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，最长不超过二十四个月”。也就是说，不管根据之前累计缴费年限确定的领取失业保险金的期限是否已经全部使用，之前的缴费时间均不再累计计算，而是根据重新就业后的缴费时间重新计算。但是，前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限可以与新计算的领取失业保险金的期限合并计算，职工的失业保险权益不会受到损害。