【解读】《国家烟草专卖局关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的意见》政策解读

一、《意见》出台的背景

全面推行行政规范性文件合法性审核机制是全面贯彻落实党的十九大和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》的重要举措，是从源头上防止违法文件出台、促进行政机关依法行政的重要抓手，对于维护国家法制统一、政令畅通，保障公民、法人和其他组织合法权益，增强行政机关公信力和执行力，建设法治政府具有重要意义。随着法治政府建设的深入推进，建立健全行政规范性文件合法性审核机制的要求日益凸显。2018年12月4日，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）（以下简称《指导意见》）。国家烟草专卖局根据《指导意见》，结合烟草行业行政规范性文件管理实际，于2019年3月4日制定印发了《国家烟草专卖局关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的意见》（以下简称《意见》）。

二、《意见》拟解决的问题和主要目的

现阶段在制发行政规范性文件及合法性审核时，主要存在以下问题，一是对行政规范性文件的认定不准确，对行政规范性文件的属性、范围、特征把握不准；二是在审核内容和标准上尺度不一，审核的随意性较大；三是合法性审核力量薄弱，部分基层单位存在审核人员缺乏、审核能力不足的问题。

《意见》坚持问题导向，从明确审核范围、确定审核主体、规范审核程序、强化审核责任等四个方面入手，对建立健全行政规范性文件合法性审核机制的内容作了具体规定，旨在有效解决“谁来审”“审什么”“怎么审”的问题。

三、《意见》的主要内容

《意见》共分为六个部分。

一是指导思想。全面推行行政规范性文件合法性审核要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推进行政规范性文件合法性审核机制，维护国家法制统一、尊严、权威，加快法治烟草建设，提高烟草行业依法治理能力。

二是审核范围。主要从明确合法性审核范围和行政规范性文件的定义、制定主体、公文种类、管理的事项类别等方面作出了规定。各级烟草专卖局各部门（单位）起草的行政规范性文件要统一以“某某烟（法）某某号”发布，国家局制定的行政规范性文件使用“国烟法”的简称代字。

三是审核主体。主要是明确了各级烟草专卖局行政规范性文件合法性审核的主体。各级烟草专卖局的法规工作部门承担本单位行政规范性文件合法性审核工作。县级烟草专卖局未设置法规工作部门的，应当确定专门审核人员进行审核。

四是审核程序。主要从起草、报送、审核、反馈等四个方面明确了行政规范性文件合法性审核的程序。各级烟草专卖局相关职能部门（单位）负责行政规范性文件的起草工作。行政规范性文件的起草部门（单位）负责将审核材料报送给本单位办公室或者法规工作部门。报送审核的材料应当包括：1．行政规范性文件送审稿及其说明；2．制定文件所依据的法律、法规、规章和政策规定；3．征求意见及意见采纳情况；4．其他需要报送的材料。

起草部门（单位）将有关材料报送办公室的，办公室对材料的完备性、规范性进行审查，符合要求的，转送法规工作部门进行审核。不符合要求的，可以退回，或者要求起草部门（单位）在规定时间内补充材料或者说明情况后转送审核机构进行审核。起草部门（单位）直接将有关材料报送法规工作部门进行审核的，法规工作部门对材料的完备性、规范性进行审查，不符合要求的，可以退回，或者要求起草部门（单位）在规定时间内补充材料或者说明情况。

法规工作部门严格审核以下内容：1．制定主体是否合法；2．是否超越制定机关法定权限；3．内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；4．是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；5．是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；6．是否存在没有法律、法规依据增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；7．是否违反行政规范性文件制定程序。合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日，但为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施行政规范性文件等除外。

法规工作部门根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。审核结果为合法的，法规工作部门按程序提交集体审议。审核结果为应当予以修改的，起草部门（单位）须对行政规范性文件作必要的修改或者补充。审核结果为不合法的，应当废止，或者另行起草后重新报送合法性审核。

五是审核责任。主要是明确了相关部门（单位）在行政规范性文件合法性审核中不作为、乱作为的法律责任。法规工作部门未严格履行审核责任导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任；未经合法性审核或者因不采纳合法性审核意见导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依法依纪追究有关责任人员的责任。

六是工作要求。主要从加大组织保障力度、健全审核工作机制、强化指导监督等三个方面对各级烟草专卖局全面推行行政规范性文件合法性审核机制工作提出了明确要求。