【解读】关于《国家税务总局关于修改〈税务规范性文件制定管理办法〉的决定》的解读

近日，国家税务总局公布了《关于修改〈税务规范性文件制定管理办法〉的决定》（国家税务总局令第53号），现就有关事项解读如下：

一、修改《税务规范性文件制定管理办法》的背景

为深入贯彻落实中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》），结合开展党史学习教育，严格规范税务执法行为，维护纳税人缴费人合法权益，根据2021年“我为纳税人缴费人办实事暨便民办税春风行动”关于建立税务规范性文件权益性审核机制的安排，税务总局组织对《税务规范性文件制定管理办法》（国家税务总局令第41号公布，第50号修改，以下简称《文件办法》）进行了修改。2021年9月，中央宣传部等四部门印发《关于建立社会主义核心价值观入法入规协调机制的意见（试行）》，为结合实际认真贯彻落实相关要求，对《文件办法》相关条款进行修改。

二、修改的必要性

习近平总书记强调，推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。建立税务规范性文件权益性审核机制，对严格规范税务执法行为、维护纳税人缴费人合法权益、营造良好税收营商环境有重要意义。

（一）建立税务规范性文件权益性审核机制，是税务部门践行以人民为中心的发展思想，全心全意服务纳税人缴费人的必然要求。税务部门贯彻落实以人民为中心的发展思想，就是要把服务纳税人缴费人作为中心，维护好纳税人缴费人合法权益。2021年以来，税务总局扎实推进党史学习教育，在“我为纳税人缴费人办实事暨便民办税春风行动”中，明确提出建立税务规范性文件权益性审核机制，这将使纳税人缴费人权益保护工作贯穿政策措施制定、执行、监督全过程，更好维护纳税人缴费人合法权益。

（二）建立税务规范性文件权益性审核机制，是全面落实《意见》的具体体现。制定税务规范性文件是税务机关执行税收法律法规的重要方式，对行政相对人权益有重大影响。《意见》对严格规范税务执法行为、减轻办税缴费负担、维护纳税人缴费人合法权益提出了一系列明确要求。建立规范性文件权益性审核机制，就是推动《意见》有关任务落实落地，维护纳税人缴费人合法权益的具体举措。

（三）建立税务规范性文件权益性审核机制，是持续深化税务系统“放管服”改革、优化税收营商环境的重要举措。为深入贯彻党中央、国务院深化“放管服”改革、优化营商环境决策部署，税务部门持续减少审批事项和精简流程资料，构建“信用＋风险”新型动态监管机制，推进纳税缴费便利化改革等，得到纳税人缴费人普遍好评。建立税务规范性文件权益性审核机制，从保护纳税人缴费人权益视角对业务办理流程、报送资料以及管理要求等方面进行审核，将有利于巩固和完善税务系统“放管服”改革成果，推动税收营商环境持续优化。

三、修改的主要内容

（一）明确制定税务规范性文件要充分体现社会主义核心价值观的内容和要求。《文件办法》第四条规定“制定税务规范性文件，应当充分体现社会主义核心价值观的内容和要求，坚持科学、民主、公开、统一的原则，符合法律、法规、规章以及上级税务规范性文件的规定，遵循本办法规定的制定规则和制定程序。”

（二）明确各级税务机关纳税服务部门具体负责权益性审核。《文件办法》第十六条规定“各级税务机关从事纳税服务和政策法规工作的部门或者人员（以下统称纳税服务部门、政策法规部门）负责对税务规范性文件进行审查，包括权益性审核、合法性审核、世界贸易组织规则合规性评估。其中纳税服务部门负责权益性审核；政策法规部门负责合法性审核和世界贸易组织规则合规性评估。未经纳税服务部门和政策法规部门审查的税务规范性文件，办公厅（室）不予核稿，制定机关负责人不予签发。”

（三）做好权益性审核与合法性审核的衔接。结合目前的公文处理流程，明确税务规范性文件送审稿由起草部门先根据规定会签相关部门，再依次送交纳税服务部门和政策法规部门审查。（《文件办法》第十九条）

（四）规定权益性审核的具体事项和处理方式。纳税服务部门权益性审核的事项包括：1.是否无法律法规依据减损税务行政相对人的合法权利和利益，或者增加其义务，主要涉及业务办理环节、报送资料、管理事项等方面；2.是否存在泄露税务行政相对人税费保密信息风险。此外，对审核中发现的明显不适当的规定，纳税服务部门可以提出删除或者修改的建议。（《文件办法》第二十二条）

纳税服务部门进行权益性审核，根据不同情况提出审核意见：1.认为送审稿不存在无法律法规依据减损税务行政相对人权益或者增加其负担的情形的，提出审核通过意见；2.认为送审稿减损税务行政相对人权益或者增加其负担的理由不充分，经协商不能达成一致意见的，提出书面审核意见并退回起草部门。（《文件办法》第二十三条）

（五）将省以下税务机关代地方人大及其常委会、政府起草涉及税务行政相对人权利义务的文件，以及其他机关牵头与税务机关联合制定的规范性文件也纳入权益性审核范围。考虑到上述文件涉及到相对人权利义务，因此有必要将其纳入权益性审核范围。（《文件办法》第二十九条）

（六）明确备案审查包括权益性审核并细化相关部门的具体职责。明确上级税务机关的政策法规部门负责税务规范性文件备案登记、合法性审核和世界贸易组织规则合规性评估，会同纳税服务部门负责督促整改和考核工作；纳税服务部门负责税务规范性文件权益性审核工作；业务主管部门承担其职能范围内的税务规范性文件审查工作，并按照规定时限向政策法规部门送交审查意见。（《文件办法》第三十六条）